我国重大决策责任终身制现状分析

周宾宾

新中国成立以来，我国的行政决策责任追究制度从无到有，从领导个人随意追究走向规范追究，由于缺乏经验我国的行政决策责任追究制度实际上就是“摸着石头过河，一边实施一边反思，通过不断“试错”（标点错了）以求“少错”。自非典掀起的问政风暴以来，包括省部级领导在内，已有许多领导干部被追责，取得了良好的政治效益，也赢得了民众的赞同。但是，在实施问责的过程中，因为其本身存在着一些不足的地方，也常常使得问责陷入困境当中。

归责原则是指不法行为与法律归责之间的特定关系，主要包括过错原则，推定过错原则，无过错原则等。行政决策涵盖社会的各个方面，决策的种类多种多样，同样也就决定了决策失误的表现形式各不相同，正因为如此，确立重大决策终身责任制的归责原则就显的极为复杂。但目前我国的重大决策终身责任制还没有明确具体的归责原则，学术界对这个问题也存在着不同的声音。有的学者认为应适用过错原则，有的学者认为应适用无过错原则，只要造成了危害结果，就必须追究决策者的责任。（是否可以删掉这句话，上句讲过存在不同声音了）。由于重大决策具有其特殊性，在适用归责原则的时候除了考虑传统的主观恶性、造成的危害结果之外，常常（可以删掉）决策者的个人知识能力水平也是影响很大的一个因素，例如当一个专业背景为历史方面的领导去作出有关道路桥梁这样的决策时候，即使其主观动机是好的，也难免会因为专业背景知识的原因造成决策失误。因此，在确定重大决策终身制归责的时候，不能仅以危害结果或者主观恶性作为标准，还应当综合考虑程序上的合法，以及决策者的知识涵养。归责原则的模糊，使得在追究责任的过程中，可能导致客观归责或者主观归责。势必会影响重大决策责任追究的顺利实施，影响法治政府建设。

我国现有的有关重大决策终身责任制的规范种类繁多，既有党中央的政策文件、国务院制定的条例法规，又有地方各级政府出台的办法等等，各种规范确立的责任种类也各不相同，主要有党的纪律责任、政治责任，以及法律责任。由于各种规范缺乏统一性，适用范围有限，随意性较强。极个别政府规定的责任带有作秀的色彩，存在着很多形式主义的味道，所确立的各种责任与实际情况不符，且难以执行，把重大决策的责任追究制度也变成了政府的“形象工程”，对于一些决策失误者，难以追究其法律责任，有时连纪律处分的责任都给省略了。现有规范也忽略了因重大决策失误造成的行政相对人利益损失所应承担的经济责任。重大决策责任终身制的责任种类的随意设定，导致不同地区对重大决策责任追究的力度不同，效果也差强人意，因此有必要确立统一的重大决策责任终身制的责任种类。

从我国正式确立依法行政原则开始，重大决策责任追究制度就受到国家领导的高度重视和普通民众的极大关注。但到目前为止，重大决策责任追究一直停留在理论层面上，主要原因就是因为制度保障的缺失，实际操作起来苦难重重。重大决策责任追究的结果或许可以满足舆论与民众，但是这样的追责效果实际上却是不稳定的。重大决策责任终身制所依据的应该是一套统一科学的规范体系，重大决策涉及的是广大人民群众的根本利益，以及决策者自身的利益和政治前途，应属于严肃的法律规范范畴之内，但是现行的法律规范中很难发现清晰表述规范重大决策行为的条文，因此在实际的重大决策责任追究的过程中，依据只有党的政策、国务院规章、地方性规定等等，这无疑会导致重大决策责任追究权威性和严肃性的缺失。同时，党政交叉立法，各级政府各自行动，缺乏科学性和统一性，难以形成统一的重大决策责任追究制的法律体系。法律问题的解决应该主要依靠立法规范，而不是党的政策、政府的规定。重大决策责任追究立法的不足以及政策约束机制的急功近利，使得对掌握重大决策权的公職人员的制约机制稍显乏力，许多重大失误的决策并未得到追究，决策失误受到追究的例子也都是舆论的压力或者是迫于上级领导的指示。【7]很显然重大决策责任终身制的重要地位与目前的立法状况难以匹配。

重大行政决策是一个不确定的概念，何为重大，什么事项才在重大决策终身责任制的范围内呢？在理论层面上看，重大决策是指由政府做出的指关系到一定区域的社会发展全局，对该区域内产生根本性、全局性、长远性影响的决策。重大行政决策具有复杂性、区域性的特征，不同的经济发展水平的区域、不同群体、不同时间对重大决策的认识各不相同。例如，2006年青岛市为制约领导干部在土地问题上违法决策，确立了土地项目决策者责任终身制;2013年珠海市人大常委会规定领导干部的决策损害到生态环境的实行终身责任制;2014年四川省实行“三重一大”决策终身负责制，包括重大问题决策、重要人事任免、重要项目规划以及大额资金的使用都实行决策终身负责制等等。[8]对各地区有关决策终身责任制的规定进行比较，发现其施行标准宽严不一，所涉及的行政决策事项也各不相同。我国幅员辽阔，总共有34个省级行政区，333个地级市行政区，县区两级更是数不胜数，各地区的社会发展不平衡，经济发展水平千差万别。同样的行政决策事项，在西部经济落后的地区属于重大决策事项，可能在东部只能算作是一般的决策事项。因此重大事项概念模糊、范围难以准确界定，给实际的操作造成了不便。