地方人民政协参与社会治理的理由和优势

张明哲

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）要求通过改革创新，实现从社会管理向社会治理的转变。我国正处于经济转轨、社会转型的关键时期，各种利益诉求不断、各种社会矛盾凸显，因而社会治理已上升至国家战略层面。人民政协作为开展政治协商、民主监督和参政议政的政治组织，理应在社会治理中发挥应有作用，为社会治理做出贡献。

一、社会治理的涵义、内容和

主体的广泛性

1社会治理的涵义和内容。1995年全球治理委员会发表的题为《我们的全球伙伴关系》的调研报告指出：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”根据这一涵义可以看出，治理应包括四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理过程的基础不是控制，而是协调;治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

在我国，社会治理是指在执政党的领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行治理，是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾、促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。社会治理的目的就是通过分析、判断社会管理过程中的权力分配格局，创新和发展社会治理体系和治理方式，以形成可持续且协调的社会发展模式。

社会治理包含三个方面的内容，一是对政府自身的改良，改良也就意味着治理并不是要改变根本的体制架构，而是针对中观或微观领域开展的如改革机构、优化决策过程、优化办事流程等。二是对政府与社会关系的改良，这一改良的目的就是要通过加强政府与社会之间的合作意识，表明在治理社会事务的过程中，政府并不是唯一责任人，民间团体或社会组织也可以成为治理的主体之一。三是对社会自治的加强，由于政府与社会关系的改良，社会的责任和义务得到强化，相应的社会自治能力也会随之提高，从而构建起一个健全、和谐的社会有机体。

2社会治理主体的广泛性。治理是一个循序渐进的过程，在治理过程中，重要的并不在于控制，而在于调整与协调，这些调整与协调会牵涉到多个部门、多个领域，包括公共的与私人的，这些公共部门与私人部门通过持续的互动最终实现治理。

政府治理、公共治理、社会治理和地方治理，都是整个治理思想和多层治理结构中重要的、不可或缺的组成部分，它们都是治理理论在不同范围内的应用，只是范围和层级不同，但都拥有治理理论的四个方面的共同特点。一是主张建立多中心治理模式，强调治理主体多元化，倡导社会各方的共同参与;二是主张由国家或政府单一负责改变为国家或政府与社会合作的方式，突破了将政府作为社会管理唯一主体的固有观念;三是主张实现管理过程的上下互动，强调管理对象的全面参与;四是主张改进政府的控制和引导方式，强调多样化管理方法和技术。

《决定》指出，加强我国的社会治理要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。”随着我国不断进入改革关键期和攻坚期，强调并重视社会治理主体的广泛性将会大大提高我国社会治理的成效，营造出和谐、互动、积极的良好社会氛围。

二、人民政协的性质及地方人民

政协参与社会治理的实践

概括地说，人民政协的性质应该包括三个方面的内容：一是人民政协是我国人民爱国统一战线的组织，统一战线是人民政协存在和发展的基础和前提，离开了统一战线就无法谈及人民政协。二是人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，共产党领导的多党合作和政治协商是人民政协存在和发展的基本原则，它既不是单一的党派组织，也不是国家权力机关，而是中国共产党同各民主党派合作进行政治协商和民主监督的政治组织。三是人民政协是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。发扬民主是新时期人民政协性质的本质体现，是人民政协加强中国共产党与各民主党派和广大人民群众联系的纽带。

地方人民政协作为地方现代化建设和各项事业发展的推动力量，它同样是我国人民爱国统一战线的地方级组织，是地方上中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国地方政治生活中发扬社会民主的重要形式，在构建地方社会主义和谐社会、加快推进全面建成小康社会进程中具有特殊的重要作用。

近年来，地方人民政协积极参与社会治理。如2014年1月，北京市部分政协委员提出政府对社会组织的行政干预过大，政府购买公共服务的力度不够，缺乏整体的规划，致使社会组织难以对所需人才和资金做出有效的规划和储备等问题。重庆市政协在2013年11月，组织市政协委员视察了重庆市的社会治理工作，重点关注对特殊人群的管理和服务。委员们在视察中了解到目前当地街道社区和政法机关对特殊人群的管理和服务的现状，并对改善管理与服务提出了许多中肯的意见和建议。厦门市政协于2014年7月围绕“推进社会治理体系和治理能力现代化”进行了深入交流和探讨。湖南省常德市政协围绕“农业产业化”“十二五”规划等一系列课题开展调研，为市委、市政府建言献策，通过反映社情民意，促使一批诸如优化经济环境、公共卫生体系建设、城区失地农民安置等事关老百姓切身利益的问题得以迅速解决。

三、地方人民政协参与社会治理

的优势和独特作用

1地方人民政协参与社会治理的优势。一是人民政协具有凝心聚力的性质优势。人民政协是中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层和各界人士紧密团结的政治组织，是多党合作和政治协商的重要机构，是党和政府团结一切爱国力量、密切与人民群众联系的重要桥梁，是发扬社会主义民主政治的重要途径，也是凝心聚力实现中华民族伟大复兴的重要形式。正是有了人民政协的存在，我国最广泛的联盟才能得以发展，一切政党、民族和阶层等统一战线成员才能被汇集到社会建设和治理中来，才能使全体人民的思想都统一到坚持中国特色社会主义理论体系、坚持走中国特色社会主义道路上来，才能将广大人民群众的智慧和实践汇聚成发展中国特色社会主义事业、全面建成小康社会的强大合力，进而为实现中华民族伟大复兴的中国梦和社会主义现代化不断增加新力量，注入新活力，为实现社会治理追求的社会和谐有序目标提供政治保障。

二是人民政协具有界别组织的结构优势。在参与社会治理的过程中，人民政协由界别组成的组织特色表明了它在社会治理实践中具有重要优势。首先，人民政协由界别组成符合现代社会多元化的特点。在新的历史条件下，新的社会阶层和社会团体不断涌现，社会矛盾日益复杂，阶层分布越来越细化，而人民政协由界别构成，有利于吸收社会各界人士参与社会治理，及时化解社会隔阂，有效协调社会各方面关系。其次，人民政协组织中各界别都吸纳了来自不同行业和领域的委员，这些委员具备对现代化建设的复杂性的认知能力，能够在社会治理过程中提供智力与知识支持，为政府主导下的社会治理活动建言献策，帮助政府解决社会治理中出现的种种难题。最后，人民政协组织中各界别委员一方面具有较好的代表性，有利于扩大团结面，增强包容性，真实地反映出社会各界的利益表达;另一方面在监督政府开展社会治理活动中具有一定的客观性和权威性，容易引起社会各界的认同，有利于增强社会治理成效。

三是人民政协具有民主协商的功能优势。首先，在人民政协组织内部，所有党派及其成员都可以成为参与者，并凭借各自党派的名义参与讨论、协商和调研。各民主党派和无党派人士通过人民政协这一组织机构开展合作交流、充分发表意见、进行协商讨论，以支持和推进社会治理过程中的科学决策、民主决策和依法决策。其次，人民政协具有广泛的代表性和强大的包容性。各党派、无党派人士、各团体、各民族和社会各界代表都能够平等地参与政治协商、民主监督和参政议政活动，这种包容性体现了人民政协在推进社会主义民主协商过程中的主体优势，也在一定程度上为社会治理提供了主体保障。再次，发展民主协商具有明显的制度优势。利用政协组织推进民主协商，既有宪法这一国家根本大法的保障，又有一系列规章制度的规范，而且人民政协拥有的有关民主协商的制度还将在实践中不断获得丰富和发展，为加强和创新社会治理奠定基础。最后，人民政协不仅具有民主的功能，还具有团结的功能，民主和团结作为人民政协工作的两大主题是相辅相成的，充分发挥人民政协的作用有利于形成一个和谐的文化环境，从而为扩大公民有序政治参与创造条件，推动民主协商向规范化、程序化和理性化的方向发展。

四是人民政协具有联系广泛的渠道优势。首先，人民政协超脱的地位优势，有利于各界群众敢于讲真话、敢于讲实话，为倾听不同意见和不同声音营造出良好的民主氛围，以加强沟通协调、集思广益、凝聚共识，获取“原生态”的民情民意。其次，地方人民政协联系广泛的渠道优势，有利于反映和掌握来自各阶层、各领域、各行业的意见和建议，真正畅通下情上达的渠道，为社会治理中的各项决策奠定广泛和真实的民意基础，从而提高决策的科学性，减少或避免损害群众利益事件的发生。最后，地方人民政协联系广泛的渠道优势，有利于党和政府把社会治理中的相关决策及时、准确、高效地传递给各界群众，较好地完成上情下达的工作，使各项方针政策能够得到全面、完整和高质量的贯彻落实。

2地方人民政协参与社会治理的独特作用。一是有利于推进政府主导的社会治理决策的民主化和科学化。社会治理决策是以政府为主体的公共行政机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现社会公共利益的方案。人民政协是我国民主政治体系的一个组成部分，是我国独特的民主政治组织和民主形式。

二是能够传递民众呼声，有助于化解社会矛盾。首先，政协属于“四套班子”之一，政治地位高，是我国上层建筑的重要组成部分。其次，政协定期举行各种协商会议，不定期地开展视察、调研、座谈、考察等活动，为参政议政提供了制度化保证和组织化的政治参与渠道。再次，人民政协具有很好的包容性，政协委员来自不同界别、阶层和行业，是各方面的代表人士，能够提出真知灼见，担负起有效表达其所联系的群体利益的责任。

三是助推政府主导的社会治理格局更加完善。人民政协的政治地位大致体现在以下几个方面：在组织结构上，从中央、省市到区县，都设有与党委系统、政府系统、人大系统平行的政协系统，并称为“四套班子”。在行政级别上，政协是与党委、人大、政府平级的机关，配备领导干部的行政级别一般相同，政协机关的干部为国家公务员，办公所需费用由国家财政支付。在会议的举行上，政协每年的全体会议与人大全体会议几乎同时召开，合称“两会”，同样讨论国家和地方政治经济生活中的重大问题。在工作内容上，政协参加单位和政协委员对政府提出提案受到相关部门的重视，政协组织的视察、调研、座谈等工作，受到政府部门的关注和接待，并可以及时汇报相关工作及情况。

四是助推社会和谐。一方面人民政协的性质使其可以把一切能够联合的阶层、人员都团结起来。在新形势下，社团行业组织、非政府组织、社会基层自治组织、不同阶层的利益群体等，对建设和谐稳定社会的作用越发明显。另一方面可以密切委员与基层群众间的联系。政协通过积极适应基层社会组织形式和社会结构的新变化，向基层提供服务，融入社区和乡村，把政协委员履行职责的活动层面触及到社区和乡村。

作者单位：天津师范大学、中国人民政治协商会议天津市委员会

责任编辑：张 伟