低碳技术创新与应用的法律制度的构建

何瑞朗

摘 要：全球气候变暖问题已经对人类的生存环境构成了严重的挑战和威胁。实现低碳转型，解决气候变暖的问题需要技术的有力支撑，也需要一套全面、协调的法律体系以及相关制度予以保障。本文从应用创新技术的法律建设、管理体制和激励、保障机制等角度入手，分析了低碳技术创新与应用的现状和问题，从而有针对性地提出了低碳技术法律制度构建和完善的对策。

关键词：低碳技术；创新；应用；法律；制度

一、低碳技术简介

低碳技术是在低碳发展的战略和理念下应运而生的新概念，是指旨在实现人类有效控制和削减温室气体排放，减缓和防止气候变暖的一种新技术、新手段，主要包括三种：第一种是减碳技术，主要指适用于高排放、高能耗领域的节能减排技术，如煤的清洁高效利用、油气资源和煤层气的勘探开发技术等；第二种是无碳技术，比如太阳能、风能、生物质能、地热能、核能等可再生能源开发利用技术；第三种是去碳技术，典型的有碳捕获与封存技术（CCS）。低碳发展模式的关键在于低碳技术的有效创新与广泛应用，只有低碳技术持续得以创新与应用，才能为实现国家、社会低碳转型提供长期的动力和有效的保障。低碳技术不仅拥有较大的商业价值，能促进新兴产业链的形成，扩大就业，最终转化成巨大的经济效益，而且同样也能生成良好的社会效益和生态效益，有利于防止和减少全球异常气候的出现，有利于有效化解能源危机，有利于构建资源节约型和环境友好型社会。现阶段我国仍是以化石能源为主的能源结构，在短期内也难以得到根本性扭转。因此，通过大力促进节能减排和低碳新技术的研发与应用，对于实现我国低碳转型，落实我国碳减排的长期目标和气候承诺无疑具有十分重要的战略意义。

二、低碳技术创新与应用的现状和问题

十八大以来，新一代党和国家领导人强调要运用法治思维和法治方式解决问题。鼓励、促进低碳技术创新与应用需要充分发挥法治的引领、推动、规范和保障作用，健全各种体制机制，然而我国的低碳技术创新与应用在法律制度上还存在着一些比较突出的问题，制约着技术发展的广度和深度，主要有下：

（一）现有法律规定零散、不系统，缺乏针对性，表述上过于原则和笼统，可操作性不强

我国在能源环境领域的立法虽有《可再生能源法》、《节约能源法》、《大气污染防治法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《煤炭法》等一系列法律法规，但相关法律在促进低碳技术创新与应用的问题上既缺乏针对性，也缺乏具体性。这些能源立法大多未涉及二氧化碳排放问题，没有融入低碳发展、低碳技术等理念，更是缺乏应对气候变化的考量。在一些法律法规中涉及到低碳技术的规定上面，却又过于简化，可操作性不强，如《煤炭法》第三十六规定，国家发展和推广洁净煤技术，但至于采取怎样的措施、手段、途径予以开发，则未有明确表述。《可再生能源法》、《节约能源法》、《循环经济法》等虽有对可再生能源技术、节能技术、资源再利用技术的相关规定，一定程度上间接推动了低碳技术的发展，但显得零散而又不系统，调整对象的涵盖面有所缺失，在应对气候变化问题上明显缺乏针对性和有效性。在如太阳能、风能、海洋能等迅速发展的技术开发应用领域缺乏专门立法，没有建立起各自独立的、系统的法律规范体系，在低碳技术创新与应用的不同阶段和不同环节也缺乏对应的法律规定。总体而言我国低碳技术创新与应用缺乏有效的法律支撑，法制空白较多，法制化程度不足，法律机制的建设远远滞后于现实需求。

（二）政府的管理体制和职能配置有待完善

能源管理体制变动频繁和管理职能分散是中国能源管理体制的重要特征。[1]我国对能源技术涉及的管理部门较为复杂，在中央一级涉及发展和改革委、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、科学和技术部、工业和信息化部、能源局等多个部门，职能交叉和权限不清问题较为突出，往往多头管理，造成行政权分散，效率低下。就洁净煤技术而言，国家煤炭工业部撤销以后，相关职能并入了多个部门，造成洁净煤技术推广利用缺乏一个统一的领导机构和核心。这种各自为政的局面造成一些洁净煤技术项目重复建设、引进技术消化吸收差、一些需合作的技术或项目不能很好发展等问题。[2]

在我国，对于科学技术发展和创新领域的主管、指导部门是科技部，但低碳技术涉及到能源战略和能源产业，其创新与利用也涵盖了技术研发、技术转化、产品推广和销售、运输、市场建设等多个方面和环节，因此必然会涉及跨部门的协调，而目前对于低碳技术的政府管理体制比较粗放，职能配置不尽科学，既没有明确的领导机构和管理核心，各部门间缺乏有效的沟通、协调和信息共享机制，没有建立起专门的协调机构。法律也没有对法律职责进行详细、清晰的划分和规定。以上问题导致了低碳技术创新、应用管理的混乱无序和效率低下，难免会出现履职困难、管理疏漏等现象，大大影响和制约低碳技术管理和指引工作的有序进行。

（三）缺乏有效的激励机制和保障机制

法律的有效实施，需要一套与法律相配套的机制予以贯彻落实。虽然很多低碳技术前景广阔，但前期技术研发、技术转化的投入和成本相当巨大，与传统高排放、高能耗技术应用产品相比，低碳技术应用产品在市场竞争中往往并不具备价格优势，甚至可能处于劣势。低碳技术研发面临的许多不确定性、技术高风险以及回报周期之长往往超出了普通企业的承受能力和范围，令许多投资主体望而却步。在这方面需要政府和社会建立起有效的激励机制和保障机制，以有效化解企业的投资成本和企业运营上的压力，规避技术风险，吸引更多的资金、人才、技术流向低碳技术创新与应用领域，保护和激发人们创造的积极性，引导低碳技术向产业化、集群化发展。然而，与西方发达国家相比，我国的低碳技术激励政策的力度明显不足，激励和保障的范围覆盖面不够广，激励的方法也不够明确和具体，激励机制急需确立和完善。

三、推进我国低碳技术创新与应用的建议和对策

（一）建立全面、多层次、互相协调的低碳技术法律体系

1. 出台专门调整和规范低碳技术的单行基本法

针对我国低碳技术创新与应用法制化程度不足的问题，应加强相关法律机制的建设，对节能减排和低碳技术支持的战略和对策上升到国家法律的层面，加快出台低碳技术的法律法规。中国在应对气候变化方面的专门的综合性法律《中华人民共和国气候变化应对法》草案已形成，目前已进入草案的征求意见阶段。可在《气候变化应对法》的基础上制定旨在推动、规范、引导和激励低碳技术创新与应用的单行法。考虑到低碳新技术研发面临的高成本、高风险、低回报率、回报周期长等难题，因此应当适时出台《低碳技术促进法》，在气候变化综合应对法的框架下制定以促进性、激励性规范为主的，作为专门调整和指引低碳技术创新、应用的单行法，赋予低碳技术以明确的法律地位，明确其具体涵义和范围，厘清相关投资主体的权利和义务以及相关部门的法定职责，以提高低碳技术立法的针对性和实效性。

2. 针对低碳技术进行分门分类的立法，加强低碳技术特定领域的法律建设

目前我国能源领域立法体系中缺少对特定领域的专门立法，在特定能源资源技术创新与应用领域的法律引导和调整力度明显不足。国外许多国家已经针对特定领域低碳技术的开发与利用进行了专门性立法，建立了较为完善的法律法规体系，如美国出台了一系列太阳能开发的专门法案，内容包括光伏、太阳能热利用的技术促进以及产品利用；欧盟颁布了《交通生物质燃料法令》、《生物燃料质量条例》和一系列政策绿皮书；澳大利亚颁布了海上残存储法案以及其各州分别进行了碳捕捉和封存技术的专门立法，等等。以上国家在低碳技术开发利用取得的成功，与其健全完善的法制建设密切相关，而我国在这方面的法律建设则存有较多的空白。因此对太阳能、风能、地热能、煤炭的清洁利用以及碳捕捉与封存技术等特定领域适时进行专门性立法，以在各自领域形成一套独立、系统、完善的法律体系，从而提高立法的针对性和实效性。

3. 加强地方低碳技术立法，提高法律内容的全面性和可操作性

国外许多国家都比较注重从地方立法层面推进低碳技术创新与应用法律的建设，注重中央地方与地方立法并重，以形成两者相互协调、相互配合的国内低碳技术法律体系。地方立法是对中央立法的细化和贯彻，因此，可在地方各省市立法中对低碳技术进行阶段划分，针对技术研发、技术转化、产品运用、产品销售和运输、市场建设等各方面、各环节、各部分进行全面、细致的规定，既要有支持、鼓励和引导措施，也须针对各阶段建立对应的监管措施，以给人们长期、明确、稳定的预期和指引。

（二）完善政府的管理体制和职能配置

首先，低碳技术管理和促进工作会涉及数量众多的行政机关，因此需要界定明确的管辖范围和管辖权限。推动低碳技术创新需要一个明确的核心主管部门来专门负责低碳技术的宏观规划和具体管理工作，从目前的状况来看，低碳技术是高新技术的一种，由科技部作为主管部门是一个比较适宜的选择。因此，建议在法律中明确科技部作为低碳技术的主管部门以及支持低碳技术创新与应用的法定职责，和其它有关部门协同配合做好相关工作的职责。其次，低碳技术的发展有赖于能源技术管理体制的创新，可在国家能源委员会下设低碳能源技术协调机构，以此为平台建立起各部门协同、合作、信息共享机制，以推动低碳技术跨部门间的协调工作，保障各部门依法有效履职。最后，完善相关法律，在责任内容上予以扩充和细化，明确中央、地方各部门在低碳技术各阶段，各环节，如在技术研发、技术转化、产品运用、销售和运输、市场建设等方面相对应的责任。设定明确的职责范围能最大限度地减少职权交叉、多头执法、重复管理等问题，一定程度上整合目前较为分散的行政管理职能，以形成协调、高效的低碳技术行政管理体系。

（三）加强激励和保障机制的建设

1. 建立低碳技术产品配额制

配额制度，是指一个国家或地区，用法律的形式对可再生能源发电在总发电量中所占的份额进行强制性规定，世界范围内许多国家通过这种形式鼓励、支持和保障新能源技术的发展。我国的《可再生能源法》也有对可再生能源发电进行“强制性配额”的概括性规定。[3]对配额制的范围可予以扩展，借鉴国外的强制配额的做法和《可再生能源法》的规定，建立我国低碳技术产品合理的配额制度，对经国家相关部门检验合格和确定技术成熟，有实用价值的低碳技术产品予以保障，保证其有最基本的销路。这样不仅能维护投资安全和社会、生态效益，也可以大大激发生产、投资主体进行投资的信心，调动起低碳技术创新的积极性和创造性，持续推动低碳技术产业发展。

2. 确立多元主体投资和参与机制

引导、鼓励多元主体参与和投资低碳技术创新与应用的有关项目，能有效地降低企业的经营压力和成本，防范技术风险，促进技术研发。国家应采取一系列激励措施，如财政资助、税收减免、补贴支持、行政指导和奖励等手段和措施；银行应加大对低碳技术的融资支持力度，拓宽融资手段；高等院校、科研机构应加强与低碳技术研发企业的合作，提供有力的技术和智力支持；在社会成立低碳技术创新基金会，促进低碳技术创新；保险公司为低碳技术研发设立商业险种和依法承保；将低碳技术产品作为政府采购的优先对象，等等，以形成社会合力，共同推动低碳技术创新与应用。（作者单位：广东外语外贸大学）

项目基金：本文由广东外语外贸大学研究生科研创新项目资助（课题编号：14GWCXXM-31），本文属该项目下成果。

参考文献：

[1] 张磊 黄雄.我国能源管理体制的困境及其立法完善[J].南京工业大学学报，2011.

[2] http：//www.sxcoal.com/coal/1148861/articlenew.html[EB/OL].

[3] 杨解君等.面向低碳未来的中国能源法制研究[M].上海：复旦大学出版社，2014：3.