我国现行农业税收制度改革问题及对策分析

赵燕燕

摘要：在我国城乡一体化进程中农业税收制度改革的成功与否相当重要，农业税收制度改革应当秉承着以人民的利益为主，兼顾效益与公平。农业税制改革应重在减轻广大劳动人民的生产负担，从城乡不统一的二元税制着手，在逐步的改革中破解农业税制改革带来的新问题。

关键词：“三农”问题；税制改革；农业税

“三农“问题由来已久，在我国社会主义现代化建设进程中占有重要作用，农村的问题解决不好，国家经济发展的总体水平就提不高，国民经济发展就得不到充分的发展。

一、农村税费改革从启动到全面推进

（一）改革开放以来农村税费改革的历程

从2000年3月开始，中共中央决定从安徽全省开始进行农村税费改革，除此之外，中央还规定其他各省可以自主选择部分县（市）来作为试点。此次农村税费改革针对农业税和农业特产税的政策调整，另外对于行政事业性收费和政府性的基金等全部取消，对村提留征收的使用办法等进行重点改革。

《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》是于2002年3月颁布的，在原先几个试点城市的基础上增加了16个省（自治区、直辖市），通过两年的试验，将农村税制改革在全国铺开，确保在规模宏大的改革背后，农民依然能感受到负担的减轻，各乡镇机构和村级组织等工作都能正常运行，不至于收到税制改革的影响，最重要的是在农村义务教育经费问题上必须确保正常发放。

2003年3月，《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》颁布，进一步完善农村税费改革的相关制度和相关措施。同年9月，在《意见》的基础之上又颁布了《关于进一步加强农村税费改革试点工作的同志》从“意见”到“通知”，中央要求各级机构必须做到“三个不准”，落实“四项制度”。[1]

2004年2月，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》公布，此《意见》对农业税的税率提出了新要求，并提出了除烟叶外的所有农业特产税。三月份，十届人大二次会议召开，温家宝总理在做政府工作报告时宣告，我国农业税的税率将逐年降低并争取在五年之内取消农业税，力求广大农民彻底减轻农业税负担。

2005年12月29日，废除《农业税条例》的提法在全国人大常委会上通过，并宣布从2006年1月1日开始生效。《中华人民共和国农业税条例》自2006年1月1日起废止，结束了我国农民上交农业税的时代，农业税费改革虽然告一段咯，却将我国的农村社会改革推上了一个新台阶。

（二）农村税制改革取得的成果

首先，农业税取消为农民带来了实惠，促进了农民的生产积极性，是我国农业不至于被荒废掉。长期的城乡二元体制结构阻碍了农村发展，农民享受不到改革开放的巨大成果，城乡居民间出现差距，并且越来越大。在农村，农民主要靠种地增加收入，农民增收困难一部分原因是因为农业上各种税费的附加，从农业税制改革的进程上来看，国家对“三农”问题的重视逐年加大，农民享受到越来越多的优惠政策。直到农业税的终止，广大农民真切地享受到了国家对农村的扶持，享受到了实实在在的实惠，“零负担”的农业生产不仅保护了广大农民群众的利益，也很好地促进农民的生产积极性。

其次，农业税制改革的实施为我国各领域改革的深化走了重要的一步，社会矛盾在一定程度上得到缓解，并且抑制了城乡差距的扩大。

此外，逐年的农村税制改革为全面推进农村社会改革打下坚实的基础。农业税的取消为广大农民群众带来了实实在在的好处，从一定程度上凝聚了广大劳动人民改革好的社会意识，使他们在改革的深化中能够积极配合，为国家在农村社会改革上扫清了一些思想上的障碍。当然我国农业税制改革的路程还很远，问题也很多，万不可掉以轻心，使得农业税制改革半途而废。

二、我国现行农业税费制度改革中主要问题探析

减轻农民负担、增加农民收入、促进农村经济社会发展是我国进行农村社会改革深化的最终目的，但是随着改革的不断深化，出现问题时在所难免的。最不可避免的就是造成农业税收管理上的“真空”，因为农业税虽然取消了，但是在其他与农业税相关联的制度改革上却不可能全部紧跟，只有尽可能地将各项配套改革积极推进[2]。另外，取消农业税是政府通过税收政策对农业进行保护的方式，是对农业扶持和优待。但从近十年来税收政策调整与执行的实践结果来看，这种农业税收管理思想“一边倒”、政策“一刀切”的做法给农村、农民和农业的经济及社会管理还是带来了新问题。

首先是将农业税这个基层财政的重要来源取消了而导致基层财政困难。国家财政收入的主要来源就是征收税，农业税的取消给国家财政带来了一定影响，特别是当地财政。一方面在各个乡镇上，政府的财政更多的就是靠征收的农业税维持，取消了农业税等于断了政府财政收入；另一方面，基层政府财政跟不上就必然影响农村各项公共服务的落实[3]。

其次，税制改革很大程度上限制了税制体系公平作用的发挥，现代税收的首要原则必须是公平的原则，特别是在收入分配上的公平作用。目前国家推行的农业税收政策中，虽然绝大部分是为农民切身利益考虑，比如“免征”和“暂缓征收”等字眼，其实都不可否认是从城乡税制不统一的背景下衍生出来的，说到底还是城乡之间的差别对待[3]。理论上看来，“城乡二元税制”就与税收制度的普遍性原则相违背，城乡居民在税收上有了差别对待，税收体系就无法谈及公平问题。

最后税制改革使政府丧失对农业生产的导向作用。农业税的取消引出了其他配套改革的不适应，农业税收管理的真空状态使得政府对农民农业上的收入不能运用税收政策来进行合理的调节。一般情况下，农业特产品的收入要比正常粮食作物的收益高太多，广大农民为求增收和利益获取就更愿意去生产种植农业特产作物。这就很容易造成粮食生产的不稳定，同时由于农民盲目的种植还会造成一定的农业生产格局混乱现象。我们应该看到，农业税的征收其实在一定程度上是能帮助政府对农村的经济行为进行适当的引导的，但是农业税的取消就使政府丧失了这一重要作用。

三、对我国现行农业税费制度改革的几点意见及建议

（一）税制改革不能单独进行，需要其他配套改革同时启动

农村税制改革是一项系统的工程，改革试点中涌现的问题明确要求与农业税制改革相关联的一系列制度改革必须同时进行。有资料显示，农村税制改革中遇到的问题很大部分是由于县乡政府结构的不合理造成的，乡镇级的财政设置不合理，人员过多，编制问题等等都成为农村税制改革的绊脚石。另外，除了乡镇上，村级基层组织也存在这种情况，针对村级基层组织我们同样要讲多余的进行合并，人员多的要适当进行压缩，不仅从财政上节约了成本，还减少了相应的管理环节。[4]

（二）考虑农民利益的同时兼顾税收

我国目前的农业税制改革需要建立城乡统一的税收制度，从根本上保证农民减负，当然还要兼顾基层政府的财政收入，不能保障农民利益的同时出现财政空档和管理漏洞，那样就得不偿失了。新时期我们必须通过改革和完善现行农税制度中存在的缺陷和不足，国家在一定程度上将政策向农村倾斜，适当对农业产业给予特殊的税收优惠政策减轻农民税收负担。

（三）税收制度规范化与农业特殊性相结合

从2006年起，农业税的取消将推进国家城乡税制一体化的进行。当前，国家进行农业税制改革的深化首先要做到在既有的工商税制框架内设计有关农村的税收制度体系，逐步实现中国税制的规范化和现代化。城乡税制要实现一体化，就要在初步消除二元制结构的前提下，农业经济得到充分发展才能推行，农村范围税收的征收和管理问题必将会随着中国农业产业的发展逐步得到解决。

（四）公平税负与区别对待相结合

从前文的分析中我们可以看到，税负不平衡的现象充斥在城乡居民之间，城乡二元制结构下不同行业和不用的纳税人都有着税负上的不公平对待。税负不平衡的最主要原因就是城乡发展的不平衡，因为城市和农村的发展不同步，居民收入的差距对税负的要求必然不一样，城乡间必然不适合同一种税收体系。目前国家在税收制度改革的深化上，已然开始重视城乡差距，将统一城乡税制作为首要任务，投保者便可得到3000美元作为赔偿。作为旅游业大国，美国景点众多，观光天气保险应运而生。众所周知，许多日本人在假期赴夏威夷观光，每年数量超过百万人次，然而有时遭遇的连绵阴雨天气令人扫兴，经常导致游客全天被困在宾馆里无法出行观光。这样的不利天气既影响了出游兴致，又无端增加了旅行费用。针对这种市场，美国的一家保险公司与一家日本旅行社合作开发了一种观光天气保险，以去夏威夷观光的日本游客为对象，保险责任如下：根据当地气象局的有效记录，如果从上午10点到下午5点连续下雨以致影响游客观光，则保险公司每天向投保人退还1.5万日元；若在夏威夷停留期间全部是雨天，则向投保人赔偿全部旅行费用。该项业务推出后很受欢迎，保险公司和旅行社的生意都越来越火，可谓双赢之举。

（四）我国天气保险的发展现状及发展前景

我国地域广阔，不同地区间的天气状况差异较大，天气风险给许多地区、行业造成了巨大的经济损失。如果最终能在我国成功发展并完善天气保险业务，将大大缓解企业、农业所面临的天气风险问题。但时至今日，天气保险在我国还属于新鲜事物。由于我国保险业起步晚、起点低，大众保险意识不强，且保险法律法规体系的确立也相对较晚，在天气保险的发展上自然大大落后于国外水平。

不过我国对于天气保险的初步尝试已经收到了良好的效果。中国保监会于2007年8月公布《关于做好保险业应对全球变暖引发极端天气气候事件有关事项的通知》，鼓励各大保险公司开发天气灾害指数保险。在文件指导下，河南、安徽等省在开展气象保险服务的进程中，按市场机制将气象台、保险公司、科研所三家有机联合起来，组建应用气象保险服务实体，并以股份制运营，消除或减少了气象服务用户因天气预报不能实现“百分百准确”而可能对其造成损失的顾虑。

2014年夏天，新生的众安保险面对个人推出“37度高温险”，在五月中旬至六月初短短的售卖期中，迅速热销20多万份，覆盖全国30座城市。虽然由于上海等地在7、8月遭遇十几年来的最凉爽夏天，高温险的理赔率并不高，但作为国内首只面向个人的气象指数保险，“37度高温险”的热销在一定程度上折射出了普通大众对于天气保险产品的巨大潜在需求。

尽管有一些成功先例，但从目前状况来看，我国天气保险产品种类仍较为单一，销售形式仍较为简单，尚不能满足市场需求。同时，我国天气保险销售仅限于开办了天气保险的少数几家农业保险公司，覆盖范围狭窄，相比其他国家天气保险形式多样化的销售差距很大。

天气保险与天气预报结合紧密，而我国的数值天气预报模式与世界先进水平的差距较大。另外我国的气象历史数据相对匮乏，这也为费率的厘定提出了一定挑战。对比早在70年前就对英国各地区降水量进行记录分析的英国保险公司，我们的起步确实较晚。

此外，我国天气保险的销售模式还有待提高。相比于国外灵活的销售模式，目前我国的天气保险销售基本仅限于已初步开办天气保险的少数几家农业保险公司，覆盖范围比较狭窄，天气保险销售形式的多样性差距很大。

另一方面，我国的全民投保意识仍然相对薄弱，这无疑大大阻碍了相应险种的购买力。通过查阅保监会统计数据我们可以发现，与2008年初雪灾造成的直接损失相比，其保险理赔金额仅占3.3%。保险业內专家一针见血地指出，这从侧面折射出当前中国保险业的一大现状——投保率低下。国内各大企业、广大民众风险意识不足，投保意愿不强，相当多的企业和个人还不能自觉地运用保险这种行之有效的风险转移手段来防灾减损，这也是制约天气保险这一新险种在我国发展的重要因素。

虽然以上几点都是制约我国天气保险蓬勃发展的因素，但鉴于我国已基本具备开发天气保险的技术基础和初步市场需求，未来的发展前景依然光明。开发天气保险是大势所趋，能不能抓住中国天气保险潜在的巨大市场，关键在于能否妥善应对以上所述的诸多制约因素。

首先，要通过积极宣传和正确引导提高全民投保意识，从保险密度和保险深度两方面做起，逐渐缩小我国同国际平均水平的差距，促进保险行业健康、快速发展，营造良好的社会购险氛围，提升民众保险购买力，以投保率的提升作为开展天气保险的重要群众基础保证。

其次，要进一步完善气象数据记录体系，进而为准确的天气保险费率厘定打下坚实的数据基础。

再次，要拓展更多的销售模式，增强保险企业的营销能力，扩大天气保险的覆盖范围，在摸索中探寻中国特色天气保险的正确发展道路。

虽然目前国内的天气保险水平与国外先进水平仍有不小差距，但相信假以时日，天气保险在我国的发展道路终将越走越平坦。让我们为创造良好的国内保险环境而共同努力。（作者单位：辽宁大学）