实现地方国库现金管理规范化的探讨

马翠霞 刘增来

[摘 要]地方国库现金管理，是指在确保地方国库资金安全完整和财政支出需要的前提下，对地方国库现金进行有效的管理运作，以实现地方国库闲置现金余额最小化、投资收益最大化的一系列财政资金管理活动。文章阐述地方国库现金管理的现状，分析制约地方国库现金管理的因素及操作中的风险，并按照新修订的预算法，就如何规范地方国库现金管理提出对策与建议。

[关键词]现金管理；地方国库；现金流预测；银行资金流动性

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1 制约地方国库现金管理的因素

1 1 财政专户过多，财政资金库外循环

国家为支持地方社会经济建设、改善民生，每年下达大量的专项资金，财政部门为便于掌控各项专项资金使用用途、进度，在商业银行开立了大量的专用账户，同时为平衡金融机构间关系，将专项资金细化分拨到各专用账户中。一个地市级财政部门在商业银行开立的财政专户少则十几个，多则几十个，各商业银行通过这些专户达到了分割占有财政资金的目的，形成财政资金“藩镇割据”局面，造成财政资金的库外循环，影响了国库现金管理使用。

1 2 财政国库管理体制不完善，尚未建立真正意义的单一账户制度

按照完全意义的国库单一账户制度的要求，所有的政府财政性资金集中在一家银行的账户上，全部财政收入由纳税人直接缴入该账户，全部财政支出由该账户直接支付给商品或劳务供应商。而目前的国库单一账户制度规定，在资金收纳方面只有预算内资金进入单一账户系统，而预算外资金和其他基金存入财政开立在商业银行的各类账户。在财政支出方面预算部门提出申请财政审核后，预算内资金由国库单一账户支付，预算外资金不通过国库，而是由开户的商业银行支付。这种制度安排，在收支两个方面都无法做到国库的集中管理，与完全的集中收付管理相去甚远，客观上为财政部门开立专户存款账户留下了“伏笔”，为财政资金分流到专户留有余地。非真正意义上的国库单一账户制度客观上制约了国库现金管理的规范操作。

1 3 国库现金流预测的科学性、准确性有待提高

国库现金流预测是国库现金管理的基础，是实现精确的国库现金流入量、国库现金流出量和国库现金余额的预测。目前此项工作部分开展且仅限于对国库收支、国库库存的预测，预测结果不能全面反映国库现金流的整体情况。一是预测手段单一，预测时间和方法存在局限。开展国库现金流预测的国库，只采用单一模型进行预测，对预测对象的了解仅限于表面，没有将定量分析与定性分析相结合，导致预测误差随着预测对象规模的扩大而增加，不能取得令人满意的预测效果，难以全面地揭示研究对象的发展变化规律。二是预测机制欠完善。国库现金流变动受多种因素影响，具有不确定性，需要人民银行国库和财政部门相互配合，共同建立数据共享机制和国库现金流预测机制，而目前的预测工作随意性较大，缺乏约束。三是预测人员能力不足。国库现金流预测工作没有固定的模式可以照搬，必须结合当地具体情况，根据实时变化，调整预测方法，对工作人员的能力要求很高。由于基层预测人员年纪偏大、学历较低、计量知识掌握不够等原因，难以胜任预测工作。

1 4 国库现金管理的金融市场操作工具缺乏

目前地方金融市场产品结构相对单一，金融市场中符合国库现金管理的操作工具较少，仅有定期存款一项，操作工具的单一性制约了地方国库现金管理的开展，不利于全面把控地方国库现金管理操作的安全性、流动性和收益性原则。

2 地方国库现金管理操作中的风险

2 1 银行资金流动性风险

第一，银行占压国库资金形成流动性风险。一是占压非税收入资金。目前，代收商业银行按照财政部门指令，将非税收入缴入国库，如土地出让金总价款、各职能部门罚没收入等，一般在季末或半年末才集中缴入国库，而且非税收入的收缴采用集中汇缴方式，人工方式传递纸质票据，入库一般需要7～15天，在一定程度上占压了非税收入资金。二是占压财政集中支付退回资金。代理银行违反预算单位基本存款账户与预算单位零余额账户合并使用分账核算的要求，预算单位退回财政集中支付资金不能及时划回国库，造成财政资金沉淀于代理银行。

第二，银行市场营销带来的流动性风险。数额巨大、用途稳定的财政资金是各家银行开展营销的重点对象，商业银行可利用这部分资金进行放贷、投资等获得稳定的收益。既然将资金存放在商业银行，就不可避免地面临商业银行经营中的各种风险，特别是在利率完全市场化后，商业银行为追求利润最大化而将资金大量投放诱发的流动性风险。

2 2 操作模式工具取向的选择性风险

随着互联网金融的不断发展，国库现金管理操作面临新金融创新产品的竞争诱惑，如何规避操作工具及操作模式的选择性风险成为国库现金管理的重大课题。目前，中央国库现金管理通过商业银行定期存款、买回国债、国债回购、逆回购等方式进行，其中国债回购和逆回购要求客观条件较高，操作较复杂，只选择过商业银行定期存款和买回国债这两种操作方式，无论选取哪种投资工具，都蕴含着一定的风险。

2 3 国库资金流动性风险

一是国库库存余额变动较大。由于财政支付数额的不确定性，造成国库余额变动较大，且没有规律性。二是预算编制不科学。预算执行弹性大，导致财政超收超支，且财政支出的随意性较大，国库现金支出很难与现金收入相匹配。随着国库集中收付制度改革的深入、财政专户清理整顿力度的加大，国库库存余额会继续高位攀升。

3 规范地方国库现金管理的建议

建立健全地方国库现金管理制度，有利于深化和完善国库集中收付制度改革，规范地方国库现金管理行为，提高财政资金使用效益，确保财政资金安全。

3 1 充分调研，精心测算，积极稳妥地开展地方国库现金管理

各级地方政府财政部门与人民银行当地分支机构应密切配合，结合当地财政、金融生态环境，充分调研开展国库现金管理操作的可行性，科学测算当地国库现金流，及时总结推广试点经验，确保政府财政资金保值增值。

3 2 建立地方国库现金管理的规范化运作机制，明确各方相关职责

开展地方国库现金管理操作，是财政国库资金管理中的一项重大决策，也是政府有关部门、有关单位利益关系的节点和关注的焦点。一是建立政府牵头、财政测算提出需求、人行具体操作、商业银行积极参与的规范化运作机制，制定具体可行的实施方案，明确各方权限、职责，密切各方联系，做到既有分工又有合作，共同做好国库现金管理工作。二是建立招投标平台，鼓励各参与银行进行公平竞争，规范运作，从而确保国库现金管理操作规范有序运作。

3 3 加速推进国库单一账户制度改革

积极推进国库集中支付改革、非税收入收缴改革、税收收入收缴改革、公务卡改革等，逐步实现所有预算单位和所有财政资金的全覆盖，实现所有财政收支都通过国库单一账户统一办理。

3 4 加快建立国库现金流量预测系统

一是进一步完善“3T”系统功能，建立国库现金流量数据库和国库现金流量预测系统，将常用的定量分析数据预测模型融入到系统中去，实现国库现金流量历史数据、相关经济金融数据、收支分类计划等数据集中收集，国库现金流量实时监测及分类动态预测，同时实现与财政部门联网，为财政部门提供及時准确的财政库存资金流量预警信息，为国库现金管理规范操作提供数据支撑。二是建立由政府财政预算管理部门、支付部门、人行国库部门专业人员参加的国库现金流量预测专业化团队，提高国库现金流量预测的科学性。

参考文献：

[1]郭立平 国库现金管理的结构效应[J].中国市场，2014（50）

[2]薛英 浅析地方国库现金管理的困境与改革策略[J].中国市场，2014（40）