新一轮税制变革对地方政府行为的影响

周圆

[摘 要]税收政策的制定和改革将会对社会政治经济产生重要影响，尤其是地方政府的行为。新一轮的税制体制改革，从制度经济学分析有其收益与成本，而成本很大程度上是由地方政府行为造成的。地方政府行为短期内将直接表现为房产税与资源税的征收，这些行为又将对地方经济发展产生新的影响。

[关键词]营改增；税制改革；制度经济学

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1 回顾历史，看税制变革对地方政府行为的影响

1994 年的分税制财政体制的改革，是我国财政体制演变中的一次重大变革，这次改革初步建立起了我国现代化的分税制财政体制。分税制的财政体制成功地改变了中央和地方政府间的财政关系，划分了中央和地方的财权与事权范围，初步建立了符合我国市场经济建设所需求的税收及其征管体制。不可否认，分税制为我国市场经济体制建立以来经济的蓬勃发展奠定了基本的格局和基础。但是，1994年税制改革的同时使得地方政府的收入较之前下降，中央政府的收入提高，从此开始了中央与地方、事权与财权的博弈。由于主体税种的缺乏，地方政府为了弥补自身财政收入的不足，逐渐开始依赖非税收入，陆续出台了一些可以提高财政收入的举措。这里主要取地方政府几次典型的行为进行分析。

1 1 虚开增值税发票

分税制推行伊始，地方曾为了逃避增值税而虚开增值税发票，因而在社会上形成了不良的风气，一度扰乱了经济秩序。

1 2 强化农业税的征收

1994年税制施行后，地方政府从工业上取得的财政收入下降。当时服务业不发达，营业税收入较少，地方迫于财政紧张，加之在1994年1月30日，国务院发布《关于对农业特产收入征收农业税的规定》，地方至此开始强化农业税的征收。具体措施为增加农业税税率和增加农业附加税。其后果是农村年轻劳动力出走，农村农业设施大批荒废，对三农建设造成了巨大的阻力。最终，这种现象以中央2006年停止征收农业税作为结束。

1 3 强化计划生育罚款政策

计划生育政策作为一个基本国策变成地方基本财政政策发生在1994年税制改革之后。当时执行计划生育产生的罚款收入占了各地财政收入的大头，计生委地位空前高涨，计生队伍迅速扩大。2002年，国家出台了《社会抚养费征收管理办法》，将计划生育罚款政策写入了法律。然而，随着国民生育意愿下降，计划生育政策的财政职能逐渐丧失，计生支出已经大于了计生收入，计生委也最终被废除。

1 4 推进土地市场化

1994年财税体制的改革，地方政府成为一个相对独立的利益主权，“财权上收、事权下放”要求地方政府“找米下锅”，低价征地、高价出让能为地方政府带来充足的财政资源，中国城市土地市场化水平因而得以不断提升。可以说，中央与地方的财权划分间接地改变了地方政府行为，最终的结果导致中国房价不断上升，成为了影响国计民生的大问题。

2 制度经济学理论角度分析

我国财政体制经历了“财政体制，统收统支，统一领导，分级管理”的分税制三次大的体制变迁。而我国目前地方财政体制运行效率低、运行成本高，已经严重影响到基层财政的发展。从成本收益角度看，地方财政体制已具备强制性变迁的条件。我们可以依据制度经济学的基本理论，构造一个有效的地方财政体制，重新划分地方政府间的事权与财权的分配格局。作为又一次的制度创新，“营改增”有其收益，也有其供给成本。

2 1 收益

2 1 1 经济收益

一是营业税改为增值税征收，使得服务业企业可以进行进项抵扣，实际上给企业减轻了税负，提高企业积极性。在这场中国两大主体税种的大转换中，不同链条上千千万万的企业将体会到不断传递的减税效果。二是进一步强化了税制中性。税制中性原则在1994年税制改革时提出，并一直遵守的重要原则。税制中性，就是指让税制尽量减少对市场产生的扭曲，保护市场的平等竞争。与营业税相比，增值税具有明显中性的特征。扩大增值税的范围，也就减少了对市场造成的扭曲，从而有利于调控国家经济。三是解决了兼营、混合销售引起的征管难题。“营改增”实施后对全部课税对象都征收增值税，从而解决了混合销售、兼营给税收征管带来的困扰，可见它对税收征管具有积极的意义。

2 1 2 社会收益

一是有利于税收征管。首先是税种的减少，使得征管复杂性程度降低。这对降低征管成本即交易费用也有明显的作用；其次是抵扣链条更加完整，弥补了增值税的漏洞。二是带动财政体制改革。增值税和营业税有不同的共享和分税方式，国内增值税是按照比例分税，25%归地方，75%归中央；而营业税则是按照税目分税，铁道、中央金融企业的营业税归中央，其他的营业税归地方。财政体制是事权、财权与财力三要素组合构成基础性制度安排，“营改增”引发的改革效应，恐怕将涉及事权、财权与财力三要素的重新洗牌。

2 2 制度供给成本

2 2 1 规划设计组织实施的费用

即中央计划税制改革及新的税制实施过程中发生的各项费用。包括事前调查，验证，及推广所带来的费用等。

2 2 2 消除变迁阻力的费用

“营改增”实施后短期内可能会造成地方政府收入大幅降低，地方政府失去主要税源，继而出现来自地方政府的阻力。中央政府为了消除这种阻力要付出一定代价。2012年10月25日财政部、国税总局、人民银行联合发出《关于调整铁路运输企业税收收入划分办法的通知》（以下简称《通知》）规定铁道部集中缴纳的铁路运输企业营业税（不含铁路建设基金营业税，下同）、城市维护建设税、教育费附加由中央收入调整为地方收入，铁道部集中缴纳的铁路建设基金营业税仍作为中央收入；铁道部集中缴纳的铁路运输企业所得税（含中铁快运股份有限公司缴纳的企业所得税）由中央与地方按照60∶40的比例实行分享。这意味着地方政府将增加三大项收入，即铁路运输企业缴纳的全额营业税，附加于营业税上的全额城建税和教育附加费以及40%的企业所得税。这被看作是中央在调整与地方的财政分配，在“营改增”的关键时期减少阻力。

通过以上收益—成本分析可以看出，“营改增”带来的收益是明显的，营改增的全面推行实施是很有必要的。同时，营改增也有亟需解决的问题。

3 “营改增”后对地方财政的影响

第一，“营改增”直接导致地方税收总量下降。营业税在地税收入占比较大，营改增之后，当前的营业税将由地税收入变成国税收入。第二，“营改增”后地方税收失去主体税种，将造成难以控管的局面。“营改增”后，地税收入中营业税将损失全部或大部分，企业所得税因随着“营改增” 变为国税征管。同时，随着主体税种的征收权转移，而随着主体税种附征的个人所得税和附加费、基金都将面临流失的风险，组织收入的难度将进一步加大。

正因为以上原因，地方政府必将采取措施，寻找新的创收点，考虑房产税的推进，遗产税的健全，资源税的改革，这些措施都有助于解决地方财政问题。

4 地方政府未来行为与预计后果分析——以房产税试点改革为例

4 1 房产税的地位与作用

房地产税是许多国家和地区最为重要的地方税种。事实上，房地产税作用之所以如此突出，与其在财政分权中的地位有密切关系。房地产税是政府调控房地产市场发展的重要政策工具，在引导房地产资源合理配置土地资源、社会财富公平分配等方面具有强大的功能

4 2 发挥房产税调控功能，同时满足地方财政收入需要

房地产价格持续快速增长，不仅仅是独霸居民购买力、影响其他行业发展的经济问题，也可能是金融体系安全问题，更可能是整个经济体系稳定问题，最后还可能是政治问题。抑制房价的持续快速增长，变得非常重要，目前试行的房产税仍被认为是抑制房地产投机需求、进而平抑房价的重要手段。

4 3 未来房地产税制改革可能后果分析

目前，税收手段能是对房地产市场起到应有的調控作用的有效手段。税收对房地产市场的作用途径主要是三个：一是在房地产开发环节，通过规范相关税费，减轻企业的负担和经营成本，在一定程度上抑制价格飙升；二是通过加大流转环节的税赋，增大炒房成本，压缩获利空间，达到抑制投机炒作的目标；三是改革房地产保有环节的税制，增加超标准的房地产保有成本，在实行以家庭为单位的实名制基础上，对拥有标准内的住房和标准外的住房规定不同的税率。

针对两个房产税试点重庆和上海的房产税政策区别分析，不同的房产税政策也会导致不同的经济后果。上海和重庆于2011年成为房产税首批试点，两个试点城市类型不同，实施了完全不同的房产税模式。重庆征收范围包含已购住房，上海则只针对新购住房；并且免税面积的计算也有所区别，上海按人均60平方米，重庆则按家庭100平方米进行抵扣。

重庆市房产税改革对居民的福利产生扭曲。从总体上来看，房产税确实降低了试点城市的房价水平，但以牺牲中低收入阶层的福利为代价，因为与他们需求直接对应的是小面积住房市场，而这些住房的价格在征收房产税之后反而上升更快。因此，重庆市房产税实质上降低了中低收入阶层的福利。

根据上面分析得出，在地方政府征收房产税的具体办法，一是要考虑到对房地产市场的影响；二是要考虑到对消费者尤其是中低收入阶层的福利影响。

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