“国家版”居住证到底有多少含金量

在申领居住证方面，绝大部分城市都设置了“门槛”。以人口流出为主的地区“门槛”相对较低，并赋予跟户口相差无几的待遇;人口大量流入的特大城市则以稳定居住、稳定就业等“高门槛”控制性措施为主。

近日，国务院总理李克强签署第663号国务院令，公布《居住证暂行条例》，将于2016年1月1日起施行。据了解，居住证持有人可享受办理出入境证件、机动车登记等七项便利，符合条件的也可以在当地申请落户。

给2.53亿人带来福利

2.53亿人，这是当下中国流动人群的总规模，相当于两个日本、3个德国或4个英国的人口，全球最大。到2020年，这一数字将接近3亿。

深圳，中国发展最快的移民城市。1850万常住人口中，非户籍人口就占了七成。

已经在这里生活了20年的北京人臧建鸣，至今还记得他1995年到深圳，第一件被告知的事情是要去办一张“边防证”。毗邻香港的深圳当时执行非常严格的外来人员管理措施。没有“边防证”，到了深圳也进不了特区。去单位上班后，他又办了一张“劳务暂住证”，有效期一年，每年都要去重新办理。

“不办不行啊，随时可能被盘查收容遣送，睡觉都不踏实。”他回忆说，有一天下班很晚，他忘记随身携带暂住证，便被拦在布吉关外，费尽口舌才回了家。

对于很多流动人口来说，非常关心的一个问题就是子女的上学和教育问题。杜鹏指出，此次出台的条例规定了居住证持有人享有接受义务教育的服务，对于义务教育阶段之外的教育问题尚没有涉及，但是仍然在国家层面上释放了一个积极的信号，与居住证制度相关的教育、卫生、医疗等部门都应该在这一制度下重新定位服务，教育的问题也应该向更加便利的方向发展。

而教育方面的一项最新政策是，从明年1月1日起，我国将建立城乡统一的义务教育经费保障机制，一大特点就是“钱随人走”，约1300万进城务工人员随迁子女将直接受益。

11月，在广东佛山打工多年的湖北钟祥人陈虎生听到一个好消息：有合法稳定工作、有连续三年以上居住证、参买社保的外来人员，其随迁子女在广东参加中考并在省内具有高中阶段3年完整学籍的，可在广东报名参加2016年高考，与户籍考生同等录取。“这些条件我都够得上，不用送儿子回老家了。”陈虎生难掩兴奋。

与他的心情形成鲜明对比，不少本地居民却在担忧：如果越来越多的外地人子女在本地高考，会不会影响自己孩子升学？

高考是焦点，更是一个缩影，折射出城市资源有限与基本公共服务覆盖常住人口之间的矛盾。如何让有限资源惠及更多人？

中國人民公安大学治安学院教授伍先江认为，实现基本公共服务全覆盖，外来人口是受益群体，同时也要保障本地居民的福利不降低。伍先江同时表示，一拿到居住证就完全享受城市福利也是不现实的，各地可以结合经济社会实际情况，不断创造条件逐步实现。

《居住证暂行条例》规定，居住证持有人在居住地依法享受劳动就业，参加社会保险，缴存、提取和使用住房公积金的权利。同时还为居住证持有人列出了六大基本公共服务和七项便利。

六大服务：义务教育;基本公共就业服务;基本公共卫生服务和计划生育服务;公共文化体育服务;法律援助和其他法律服务;国家规定的其他基本公共服务。

七项便利：按照国家有关规定办理出入境证件;按照国家有关规定换领、补领居民身份证;机动车登记;申领机动车驾驶证;报名参加职业资格考试、申请授予职业资格;办理生育服务登记和其他计划生育证明材料;国家规定的其他便利。

可以发现，根据“国家版”居住证制度，居住证持有人已能够享受接近居住地户籍居民的服务和待遇。尤其是在广大流动人口十分关注的子女教育问题上，“国家版”居住证明确作出了政策安排。虽然这样的安排目前还止步于义务教育阶段，没有涉及牵动人心的高考。但是希望还是有的，因为条例也说了：“国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件，逐步扩大为居住证持有人提供公共服务和便利的范围，提高服务标准，并定期向社会公布居住证持有人享受的公共服务和便利的范围。”

那么，持有居住证是否意味着和拥有所在地户口一样了呢？

中国人民大学社会与人口学院教授杨菊华认为，二者还是有一定的区别，居住证强调了基本服务的获得，有一些更深层次的服务和便利没有触及。

《居住证暂行条例》中对“国家版”居住证的落户通道进行了详细规定，首先，居住证持有人符合居住地人民政府规定的落户条件的，可以根据本人意愿，将常住户口由原户口所在地迁入居住地。然后，针对不同规模的城镇、城市，居住证持有人的落户条件也不同。

例如城区人口50万至100万的中等城市，要求是有合法稳定就业、合法稳定住所、参加社保达到一定年限就可以。而城区人口500万以上的特大城市和超大城市则是，应当根据城市综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度。

专家分析称，根据不同城市的实际情况分别确定落户条件，是符合当下我国城镇化发展现状的。实际上，目前我国许多大城市已经为居住证持有人设置了落户通道。在特大城市中，上海已实施居住证积分落户，北京正在就居住证积分落户办法公开征求意见。“国家版”居住证的出台，将把这些好的做法上升到国家政策层面加以强化。

落户大城市到底有多难？

在目前超大城市的积分落户指标体系当中，主要包括加分和减分两个部分。在加分当中，教育背景、专业技术职称、社保缴纳年限等成为基本内容，而不良信用记录、犯罪记录、违反计划生育政策等均成为减分项。各城市的积分落户指标体系，明显反映出城市管理者的不同考量和导向。

——落户区域。北京、上海、广州均提出了对积分落户的区域导向。其中，北京出于人口向城市中心区以外疏解的压力，对申请人就业地和居住地进行了加减分区别对待;上海提出居住证持有人在该市重点发展的远郊区域工作并居住，每满1年积2分，满5年后开始计入总积分，最高分值20分;广州则提出“政策导向区域”加10分。

——经济推动力。其中，北京对产业转移和创业提出加减分设计，对违反落后产业转移导向的申请人也将进行减分，而对符合创业方向的申请人则给予加分。上海、广州、深圳则对投资带动当地就业提出了加分设计。另外，深圳更是对申请人缴纳个人所得税多少设计了积分体系，其中三年内缴纳个税14.7万元以上可以获得100分，相当于博士研究生学历积分，体现较大灵活性。

——教育工作背景。北京提出仅对具有大学本科及以上教育背景的申请人进行加分，体现出对申请人较高受教育程度的要求。而广州、深圳两城市积分落户政策受益范围更广，并非仅限于高端人才和高学历人才，均明确了大学本科以下教育程度申请人的积分。在深圳，有大专以上学历并具有高级专业技术资格或具有高级技师资格的申请人，可以获得和博士研究生一样的100分加分。而广州市则明确表示，围绕产业转型升级的需求，广州积分入户政策还为环卫工、公交司机、医疗人员等一线人员开辟入户新通道。

——社会贡献附加值。如获得奖励和社会贡献等等。深圳对申请人献血、科学发明创造、义工、慈善等方面的表现设置了积分。而广州则为申请人毕业院校设计了积分。

复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远表示，实行积分落户后，各个城市根据自身特点，整个评价指标体系更具弹性，也更有综合性。

北上广深不同的积分落户指标体系，反映出每个城市当前发展的不同特点和难题。

数据显示，截至2014年底，上海、北京、广州、深圳的常住人口分别达到2425万人、2151万人、1308万人和1077万人。

记者调查发现，事实上，不管积分多少，最终是否能落户取决于政府提出的分数线，而实际上则是由政府控制的落户总数来决定的。各地每年积分落户指标总量均由政府动态掌握，积分分值政策和落户分数线并非长期固定。比如，上海和广州每年都会调整积分政策。北京的征求意见稿也提出，市政府将根据年度人口调控情况，每年向社会公布落户分数线，积分落户每年都需申请一次。

对此，深圳大学管理学院教授肖俊认为，北上广深等超大城市现行积分落户政策反映了城市的发展特点和面临的发展难题。但尽管如此，政府对于积分落户具体实施和政策调整过程还应该更加透明，避免积分体系、指标数量、分数线的人为调整可能产生公众疑虑与权力寻租。

会否带来新的不公？

北京公开文件中曾提出，外地来京人员应当在来京后三日内，按规定办理暂住登记，其中年满16周岁、拟在京暂住一个月以上或从事务工经商活动的人员，应当在办理暂住登记的同时申请办理《暂住证》;暂时不符合办理《暂住证》条件或暂住一个月以下的非务工经商人员，应当按规定办理《暂住人员临时登记证》。临时登记证的有效期为一个月，有效期满仍不具备办理《暂住证》条件的，应当自动离开本市。

对于居住证和暂住证的区别，中国人民大学人口与发展研究中心教授杜鹏表示，暂住证的初衷是对流动人口进行管理，是临时性的，提供的服务较少;而此次条例中涉及的居住证办理是基于流动人口在居住地居住了一定的时间，有稳定的住所或者职业等，有一定的稳定性，同时提到持证人享有教育、医疗、卫生等方面的服务和一些办事便利，更加强调了外来人口可以享受到的权益。

在申领居住证方面，绝大部分城市都设置了“门槛”。以人口流出为主的地区“门槛”相对较低，并赋予跟户口相差无几的待遇;人口大量流入的特大城市则以稳定居住、稳定就业等“高门槛”控制性措施为主。

“未来会不会在流动人口中分化形成居住证人群、非居住证人群等不同群体，带来新的不公？”来自广西崇左的“北漂”黄志玮有这样的疑问。有建议称，居住证制度应在门槛设计上遵循“低门槛、广覆盖”原则，提高覆盖人口范围;在机制设计上遵循“分步推进、稳步提高”原则，既考虑各地现实情况，也应实现公共服务水平稳步提高。

外来人口可以享受到基本公共服务了，可能有本地人会有所担心，会不会影响到自己的权益呢？

伍先江在接受采访时也谈到了这个问题，他表示，实现基本公共服务全覆盖，外来人口是受益群体，同时也要保障本地居民的福利不降低。长远看，新居民的加入能够推动经济社会不断发展，使地方财力不断增强，进而提供更多更高水平的公共服务，对本地居民也是有利的。

深圳市公安局新洲户政中心民警张哲说，从户政管理的角度，他们更愿意居住证和户口扮演人口登记的角色，不与其他公共服务挂钩。“实际情况是，居住证和户口信息成为现阶段公共资源有限情况下进行分配的最权威凭证，政府部门在设计政策时会拿来当载体。”

这一问题早有争论。围绕居住证改革方向，主要有两种观点：一种是让居住证尽量附着更多公共服务，最终实现居住证、户口合二为一;另一种是不在居住证上附着过多公共服务，最终让居住证、户口都与公共服务脱钩。

对此专家提出，一方面，應利用积分落户政策积极落实对流动人口的“同城待遇”。胡刚说，例如，对于广州、深圳等城市积分体系应用范围较广的特点，对一些特殊的人群如年限长的熟练产业工人——有的已经在城市工作了几十年，政府应该加大力度帮助他们落户的力度。

另一方面，积分落户需要居住证政策的配合，防止积分落户申请者“千军万马过独木桥”。公安部相关负责人2014年曾表示，居住证制度是一个过渡性的制度安排，就是为了建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，解决那些已经在城镇就业居住但未落户的农业转移人口及其他常住人口在教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的实际困难。虽然目前国内超大城市实现户籍人口与非户籍人口完全同城待遇仍有难度，但推进城镇基本公共服务和便利常住人口全覆盖仍是各级政府的目标。

此外，暨南大学管理学院教授胡刚认为，在中国城镇化道路的过程中，人口还将继续保持向超大城市集聚的态势。在这种情况下，人口调控与户籍政策的有序放开要同时推进，不能偏废。

“目前，一线大城市如果完全放开落户，资源与管理还难以承受。因此，优化区域经济规划与布局，减少地区间的社会经济发展落差，是解决‘大城市病以及推动公民平等自由迁徙的根本解决之道。”胡刚说。

（新华社2015.12.13、《新京报》2015.12.13）