PPP模式的融资风险及应对策略探析

苏银霞

[摘要]社会的不断发展进步，使得PPP融资模式成为了融资的重要方式之一，PPP项目涉及面广、投入大且周期长，项目建设施工期间，常常会受到各种因素的影响。因此，一定要给予PPP模式风险管理足够的重视。笔者分析了PPP融资中存在的风险，并针对风险制订了解决方案。

[关键词]PPP模式；融资；风险

[DOI]1013939/jcnkizgsc201552024

1PPP融资模式概述

在20世纪90年代，西方发达国家产生了一种新型的融资模式，它是政府公共机构和私人企业相互合作的一种模式，也就是PPP融资模式，PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成项目公司（SPV）并签订特许合同，由项目公司负责筹资、建设及运营、管理和服务等。

采用PPP融资模式是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。PPP融资模式就是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥各方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率，即建立政府和社会资本“利益共享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监督、企业运营、社会评价”的良性互动格局。在这种模式下，政府、赢利性企业和非赢利性企业或组织形成一种多赢的合作模式，使总收益最大化，实现社会效益最大化，这更符合公共基础设施建设的宗旨。

PPP融资模式已经在各国得到了广泛应用。在中国基础设施建设领域引入PPP融资模式，具有极其重要的现实价值。但我国推广运用PPP模式起步时间较晚，相关的探索与研究还处于起步阶段，仍面临不少困难和挑战，推广运用PPP模式的诸多问题亟待进一步深入研究。

2PPP融资模式风险類别

PPP是为项目服务的，项目所具有的风险，在PPP中也会遇到，如技术风险、建设风险、运营风险、不可抗力的风险、政治风险等。同时，由于PPP模式在基础设施项目应用的风险来自于多方面，在项目立项、融资、建设、运营等阶段都有很多不可测、不可控因素出现，从而导致项目不确定性的增加：

21选择社会资本投资主体的风险

在PPP项目中，由于社会资本投资主体是特许权的获得者，也是未来的运营商，其在项目中起着至关重要的作用。社会资本投资主体必须具有良好的资信和业绩，较强的融资能力，先进的技术和管理水平，否则，项目可能面临失败的风险。因此，要采取一套行之有效的方法来加以选择。

22项目监管方面的风险

由于基础设施建设项目的公共性、地域性和对社会经济有重要影响，使得政府部门必然会为公众利益而对项目的运营情况加以监管。而政府部门对项目监管的人员安排、措施制定和执行力度是否得当等将对项目的正常生产运营产生很大影响。

23项目移交阶段的风险

由于建设项目的最终所有权不归属社会资本投资者，因此其有可能在项目运营后期对项目进行掠夺式的经营，使得公共部门在收回该项目后的运营效益大大降低。另外，公共部门通过PPP合同可能还要承担一定的政治风险和金融风险等。

3PPP项目的风险分担原则

各种风险在公私合作双方之间的适当配置是实现PPP效率的关键途径，其前提在于风险的可度量与可管理。PPP项目应当根据项目的具体情况，通过风险配置提供适当的激励以提高投资和管理效率，同时确保公众的利益不受侵害。

一般来说，特定的风险应当分配给最能够影响风险结果的那方以使得该风险对项目的危害最小化；合作各方都无法控制及管理的风险应当分配给风险承担能力最强的那方；合作各方都能够控制及管理的风险则应当分配给能够以最低成本有效管理该风险的那方。例如项目的外部风险应当由政府承担：一方面政府行为更能影响项目的外部风险，其中包括不适当的政府干预或违约、征用等；另一方面政府对不可控风险的承受能力也更强。此外，PPP的形式不同，其风险配置形式也有所不同：特许经营形式的PPP一般通过合约规定风险的具体配置，而合资企业形式的PPP则根据股份比例统一对各种风险进行分担。

4风险分担框架

41初始风险分配

初始风险分配是在项目的可行性研究阶段，由公共部门结合当地经济发展情况首先对拟实施的项目进行风险识别，确定该项目中存在的各种风险。公共部门根据风险分析的结果初步判断哪些风险是在公共部门和私营部门控制力之内的，哪些是在双方风险控制力之外的。对于双方风险控制力之外的风险由双方共同承担，在下一阶段谈判时详细确定。公共部门最有控制力的风险是公共部门需要自留的，剩余的风险则需要转移给私营部门，至此，初始风险分配结束。

42谈判分配

私营部门对初始风险分配的结果进行评估，判断其对公共部门转移给它的风险是否有控制力。如果私营部门评估确定对转移给它的风险最有控制力，则进行相应的风险管理；反之，则返回风险分析阶段进行谈判。对于剩余的风险双方进行谈判，以项目的总体收益最大化为出发点，考虑各方对待风险的态度和拥有的资源，然后进行分配。此时绝大部分风险是双方控制力之外的风险，所以结果主要是共同承担。

43风险的跟踪和再分配

公共部门和私营部门签订合同后，项目的风险分配就进入了风险的跟踪和再分配阶段，这一阶段的主要任务是跟踪已经得到分配的风险是否发生意料之外的变化或者出现未曾识别的风险，然后进行风险的再分配。

44尽早建立并完善PPP投融资管理的法规、政策

在制定实施政策方面，国家应给予明确规定，这样，既保证了政府的利益，又增加了投资方资金投入的信心。

45建立专门的PPP投融资管理机构

PPP项目大多数在政府与私人企业或财团之间进行，作为投资者，总希望与投资项目所在地专门负责PPP项目的机构来洽谈，因为专业机构对项目的管理较为系统化、规范化，便于双方进行谈判。对于政府而言，有专门的PPP管理机构，也可避免政府部门内多头管理、工作互相推诿、项目操作程序不规范的弊端，有利于以PPP模式融资的项目在我国推进。

46改善项目所在地的投资环境

由于基础设施建设项目的资金需求量大，回收期较长，多半需要外资的大力支持。因此必须有一个良好的投资经营环境，包括政治和经济两个方面。这两方面中，保持我国政治相对稳定是吸引外资的先决条件；经济上我国基础设施建设项目要给予外商投资一定的优惠政策，使他们有一定的收益，否则无法以PPP融资方式来吸引外国投资者。

5结论

综合本文论述，许多地方的政府经营性项目、准经营性项目和非经营性项目都开始探索使用PPP融资模式，不过由于建设项目规模大，且项目机构复杂，使得PPP项目在执行中会面临各种各样的风险。政府和每个投资人都需要深入识别分析PPP项目中存在的各种风险，并且要找出风险的根源，科学确定风险的分担结构，制订高效的风险预防以及风险解决方案，最大限度地降低PPP融资项目的风险，保证PPP项目的高效完工。

参考文献：

[1]陈柳钦，运用PPP模式进行一些建设融资[J].湖北经济学院学报，2006（2）

[2]朱巍PPP模式在城市轨道交通建设中的应用[J].综合运输，2004（10）