正视差异 分城施策

傅樟云

近日，李克强总理在会见采访十二届全国人大三次会议的中外记者时，针对房地产调控，提出要“分城施策”。他强调：“中国国土面积辽阔，有特大城市、中小城市和小城镇，情况各异，所以我们要求强化地方政府合理调控房地产市场的责任，因地制宜，分城施策”。从讲话释放出的信号解读，和以往最大的不同就是重视“差异性”。原来的房地产市场政策是全国一刀切，要限购都限购，要限贷都限贷，中央对全国保障房建设下达了具体的指令性数量指标，层层问责；现在则是强调各个地方要根据自身情况来执行，地方政府要负起责任。

不可否定，近十年来，国家对保障性住房建设十分重视，通过层层下达指标，采取“问责制”的严厉行政手段，强力推进了一大批经济适用房、廉租房、公租房等保障性住房的建设和分配，困难群众住房条件明显得到改善。这种中央确定规模、层层向下分解的模式，从阶段性上看确实成效明显、立竿见影，但是，纵观全局，这种指令性下达建设任务的模式也带来了弊端：有的城市保障性住房一房难求，而有的城市大量保障性住房空置。造成这一局面的主要原因就是忽视了大、中、小城市的差异性，对不同地域、不同规模城市的居民住房需求分析不够。笔者认为，正视差异性，“因地制宜、分城施策”才是真正落实城镇住房保障特别是小城市住房保障建设，解决中低收入住房困难群众居住问题的必由之路。

一、正视保障模式差异，“因城施策”设计保障方式

以公共租赁房为例，从近年来的制度设计看，今后保障性住房将逐步压缩经济适用房建设规模，扩大公共租赁房建设规模，公共租赁房将在未来成为保障房中的重点。这一思路对于大中型城市是适应的，因为大中型城市企业云集，处于“夹心层”的大批普通务工人员迫切需要通过公共租赁房这种过渡性的住房解决当前的基本居住问题。但是，对于小城市特别是县一级城市而言，公共租赁房这一保障模式未必是最需要的。多数县级城市都有以下特点：城镇人口少，总体保障对象规模不大；规模企业少，进城务工人员、流动人口、大学生数量不多；城区面积小，农转居家庭多，绝对无房户较少。根据这些特点分析，当前住房需求主要对象是住房条件改善型家庭、进城进镇家庭和拆迁安置家庭。根据根深蒂固的传统观念，在“租”和“买”的选择上，国人更倾向于选择“买”，即选择经济适用房、限价商品房等拥有产权的住房，这一观念相对于大城市，在小城市表现更为明显。由于城市小，交通方便，对于部分乡镇或外地迁入城市务工需要过渡居住的家庭，则基本可以通过租住城中村、城边村农民房或城区闲置房来解决居住问题，因而不需要成规模建设大量的公共租赁房，对于确实需要保障的家庭，地方政府完全可以通过发放租赁补贴的方式来进行解决。

二、正视建设规模差异，“因城施策”规划建设指标

根据惯例，每年国家确定保障房开工建设总量，然后从省、地区到区县层层分摊，区县级每年都要有新的建设指标。而事实上，县级城市由于受需求量、财政水平等制约，不可能每年都新开工一个项目，而是要考虑集中有限财力，在三到五年的一个规划期内集中建设一个大项目，办成一件大事。因此，下达指标时要充分考虑地区间、大中型城市和小城市间经济发展差距和对保障性住房需求数量的差异，避免指令性指标与当地的发展现状脱节，导致一些地方特别是较小城市对保障性住房保障规模、保障模式无所适从。

三、正视居住需求差异，“因城施策”确定保障标准

以保障面积为例，依据相关规定，经济适用房建筑面积应≤60平方米，但事实上小城市居民人均住房面积要比大中城市大，大多数小城市的户均建筑面积已超过60平方米，因此，作为改善性保障房来说，一刀切的面积限制显然不符合小城市居民改善住房条件的愿望。同样作为租住性保障房的公共租赁房和廉租住房，在面积限定上也不能大中小城市一刀切，而要因地制宜。

由此建议，上级政府在设计保障性住房模式、下达指令性指标时，既要自上而下，通过考核机制强势推进，又要自下而上，充分征询地方政府意见。结合各地特别是县级城市实际需求确定模式和指标，使地方政府能应因市情，科学整合资源，合理确定住房保障范畴，把旧住宅区改造征收的安置对象以及进城进镇、农村危房改造、移民搬迁等家庭纳入政府住房保障工程的一盘棋中。以政府为主导，统筹规划，统一布局，因需设项，因地制宜，根据实际需求规划当地的保障性住房建设。

陈品禄/责任编辑