浅议两部新保密法规对档案开放工作的影响

吴海琰

摘要：笔者根据2014年相继出台的两部保密法律法规中有关涉密、不开放档案内容界定、涉密档案解密责任人及程序确定、涉密档案解密标识变更等问题进行分析，希望能够对涉密档案解密开放鉴定工作的开展提供借鉴作用，更好地协调处理国家档案馆馆藏档案保密与开放的关系，实现不开放档案的信息安全与保密，已开放档案的为民、便民、惠民服务。

关键词：档案开放档案保密涉密档案档案工作

2014年有两部保密法律法规相继出台，一是2014年1月17日签发，同年3月1日施行的《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》（以下简称“保密实施条例”），二是2014年3月9日签发，自公布之日起施行的《国家秘密定密管理暂行规定》（以下简称“定密规定”）。这两部法律法规的出台对档案部门开展档案开放工作带来了一定影响，特别是涉密档案如何进行开放的程序、要求等，这些都需要档案工作者深入思考。

一、对档案开放范围的影响

“定密规定”第十九条规定“下列事项不得确定为国家秘密（一）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（二）属于工作秘密、商业秘密、个人隐私的；（三）已经依法公开或者无法控制知悉范围的；（四）法律、法规或者国家有关规定要求公开的。”也就是说，只有档案内容涉及国家秘密，才可确定为涉密档案，从而进一步进入具体定密为绝密、机密、秘密的环节。而不开放档案的范围则较为宽泛，不仅涉及国家秘密的档案内容不可对外开放利用，还包括上述“定密规定”第十九条不得确定为国家秘密的，如工作秘密、商业秘密、个人隐私及无法控制知悉范围的档案内容也不可对外开放利用。鉴于此，档案部门在重新修订1991年9月27日国家档案局、国家保密局发布的《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》时，可否结合上述规定内容，明确内容涉及国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私以及不需要社会公众广泛知晓或者参与的、无法控制知悉范围的档案为不可对外公开的档案。同时明确制定不开放档案范围划分细则，分别针对国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私等几大类不开放内容之下的具体内容进行细化，这样更加有利于档案开放工作的实际操作与合理开展。

二、对档案开放工作程序的影响

（一）“自行解密”程序尚需明确

“定密规定”第三十二条规定“国家秘密的集体保密期限已满、解密时间已到或者符合解密条件的，自行解密。”《中华人民共和国保守国家秘密法》（中华人民共和国主席令第二十八号）第十九条规定“国家秘密的保密期限已满的，自行解密。”根据上述规定，从字面看，涉密档案的涉密期满是可以自行解密的，因为根据《中华人民共和国档案法》第十九条“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放”的规定，以及《中华人民共和国保守国家秘密法》第十五条“国家秘密的保密期限，除另有规定外，绝密级不超过三十年，机密级不超过二十年，秘密级不超过十年”的规定，国家档案馆馆藏档案年满三十年，进入档案开放审查程序后，即使有涉密档案，因其最高密级——绝密级的保密期限已满，应当可以自行解密。但是在实际操作中，因缺少自行解密的正确解释以及执行程序的确认，大多数国家档案馆都采取了只要有涉密档案不管是否保密期限已满，一律判定为不开放。这样势必影响馆藏档案的开放程度。

（二）已进馆涉密档案解密责任人与程序需进一步明确

“定密规定”第三十七条的规定“已依法移交各级国家档案馆的属于国家秘密的档案，其解密办法由国家保密行政管理部门会同国家档案行政管理部门另行制定。”已进馆的涉密档案其解密办法应由保密部门会同档案部门共同制定。但是，由国家保密行政管理部门会同国家档案行政管理部门另行制定的、已依法移交各级国家档案馆的属于国家秘密，其档案的解密办法尚未出台，各级国家档案馆尚处于无法可依，无从操作的状态。目前只能按照“保密实施条例”第十六条“已经依法移交各级国家档案馆的属于国家秘密的档案，由原定密机关、单位按照国家有关规定进行解密审核”，以及第十七条“机关、单位被撤销或者合并的，该机关、单位所确定国家秘密的变更和解除，由承担其职能的机关、单位负责，也可以由其上级机关、单位或者保密行政管理部门指定的机关、单位负责”的规定办理。需要注意的是，其具体的办理程序没有详细说明，因此在实际操作层面上，各级国家档案馆无从下手。对此，北京市档案局进行了一定的探索。例如，2014年10月北京市档案局出台了《北京市区县档案馆馆藏档案开放工作管理办法》，第九条规定“各区县档案馆保管的，具有国家秘密标志的档案必须先解密后再进行开放鉴定。凡涉及属于国家秘密的档案，由原定密机关、单位按照国家有关规定进行解密审核。”可以说，这一举措在已进馆涉密档案解密开放工作的职责确定及操作程序方面先行一步，在国家档案行政管理部门尚未就法律法规层面做出规定前，提出“先解密后开放”的程序规定，在衔接档案保密与档案开放工作方面做出了有益的尝试。但是这一探索也存在一定的缺陷，就是这一规定以“保密实施条例”第十六条的内容为依据，如果按照相关规定，实际工作中就需要由做开放鉴定工作的国家档案馆将发现的涉密档案反馈给原定密机关，提请其做此部分涉密档案的解密工作后再进入档案开放鉴定程序，这样会大大增加档案开放鉴定工作的周期、降低档案开放鉴定工作的效率。

此外，从定密责任人职责规定的角度看，根据“保密实施条例”第十条的规定“定密责任人在职责范围内承担有关国家秘密确定、变更和解除工作。具体职责是：（一）审核批准本机关、本单位产生的国家秘密的密级、保密期限和知悉范围；（二）对本机关、本单位产生的尚在保密期限内的国家秘密进行审核，作出是否变更或者解除的决定；（三）对是否属于国家秘密和属于何种密级不明确的事项先行拟定密级，并按照规定的程序报保密行政管理部门确定”，以及《中华人民共和国保守国家秘密法》第十九条“机关、单位应当定期审核所确定的国家秘密。对在保密期限内因保密事项范围调整不再作为国家秘密事项，或者公开后不会损害国家安全和利益，不需要继续保密的，应当及时解密；对需要延长保密期限的，应当在原保密期限届满前重新确定保密期限。提前解密或者延长保密期限的，由原定密机关、单位决定，也可以由其上级机关决定”的规定，定密责任人的职责都是对尚在保密期限内的国家秘密进行审核后，作出是否变更或者解除的决定。也就是说，已经移交进国家档案馆的、尚在保密期内的国家秘密档案的解密应当由原定密责任人负责解密，而进入档案开放鉴定审查程序的国家档案馆馆藏档案均已超过国家秘密保密期的档案，原定密责任人对此部分涉密档案则不具有解密职责。这种情况下，是否可以采用“自行解密”方式，直接进入开放鉴定审查程序而不需再走解密程序，需要进一步商榷。

三、对档案解密标识的影响

“定密规定”第三十六条规定“机关、单位对所产生的国家秘密事项，解密之后需要公开的，应当依照信息公开程序进行保密审查。机关、单位公开已解密的文件资料，不得保留国家秘密标志。对国家秘密标志以及属于敏感信息的内容，应当作删除、遮盖等处理。”“保密实施条例”第十五条规定“国家秘密标志应当标注密级和保密期限。国家秘密的密级和保密期限发生变更的，应当及时对原国家秘密标志作出变更。”这两个法律法规均未对解密标识的具体样式（如尺寸大小）、变更位置（如解密标识压盖在已解密涉密档案的右上角还是左上角），以及原涉密标识如何进行删除、遮盖处理（是用其他纸张粘盖还是用双删除线划掉）等具体细节作出规定，这就导致解密标识变更工作不够严谨规范，可操作性较弱。特别是一旦出现已解密的原涉密档案最终被鉴定为可开放的档案，需要提供上网利用的情况下，如果原涉密标识未处理，新的解密标识标注不规范，则无法进行数字化扫描并提供上网利用。

面对保密法律法规的相继出台，档案开放相关法律法规又相对滞后的现状，档案部门应当会同保密部门等共同将涉密档案的解密、开放鉴定工作进一步做深、做细，尽快出台更为规范化、操作性强的相关法律法规，正确处理国家档案馆馆藏档案保密与开放的关系，让档案开放工作既能保证档案的政治性、隐私性不被侵犯，又能满足社会公众的利用需求，该保密的信息保密，该开放的信息开放，实现不开放档案的信息安全与保密，已开放档案的为民、便民、惠民服务。

参考文献：

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