“中国制造2025”：地方推进与政策困境

[摘要]“中国制造2025”国家战略在全局统筹、政策协调等方面仍然存在不足，地方版2025实施方案在重点领域、主要任务和保障措施方面与国家战略重合度较高，结合本地实情不够，且大多数地方缺乏推动制造强省（市）的政策抓手。建议国家层面进一步加强政策统筹，给予地方政策创新更大的探索空间，引导地方因地制宜细化落实方案，找准自身定位、推进路径和政策抓手。

[关键词]“中国制造2025” 制造强国战略 地方推进 政策困境

[中图分类号] F123 [文献标识码] A [文献编号] 1004-6623（2015）06-0065-05

[作者简介] 杨帅（1985 —），四川蒲江人，中国信息通信研究院政策与经济研究所工程师，经济学博士，研究方向：产业经济与政策。

一、“中国制造2025”与地方推进现状

国际金融危机之后，全球新一轮科技革命和产业变革浪潮风起云涌，世界各国都在抢抓新兴产业发展机遇。其中，德国工业4.0和美国工业互联网成为抢抓此轮国际竞争新优势的标杆战略，而二者都是基于消费需求变迁，以CPS为技术内核，并最终都将走向智能制造模式（杨帅，2015）。以德国工业4.0战略为参照，结合工业发展基础与产业升级需求的具体国情，我国历时两年多研制的“中国制造2025”战略于2015年5月正式发布，该战略提出了中国制造强国建设的“三步走”战略，是我国实施制造强国战略的第一个十年行动纲领。

“中国制造2025”战略文本发布之后，全国各地均按照中央总体部署和工作安排，纷纷组织学习制造强国战略精神，研究制定地方行动纲要，并推动战略的贯彻落实。总体来看，地方贯彻落实强国战略的举措基本与中央一致：一是成立领导小组，根据互联网上可查询到的公开信息，截至目前，已有江苏、辽宁、福建等省（区、市）成立了由地方主管领导挂帅负责的领导小组。二是研究制定地方版规划纲要或行动方案，其中上海、广东、江苏、辽宁、福建、四川等省（区、市）已经制定并发布了“中国制造2025”战略的地方版规划纲要或行动方案（需要注意的是，不同地区形式可能有差别，如上海并未发布综合性行动方案，而是以机器人、智能装备等专项形式推动战略落实），北京、天津、浙江等省（区、市）则正在积极推进行动方案的研究制定工作。三是开展专题培训或研讨班，仿照中央组织部、工业和信息化部与国家行政学院联合举办的“中国制造2025”专题研讨班形式，目前已有浙江、广西、天津等15个省（区、市）组织开展了形式多样的专题培训和研讨班，为制造强国战略的认识统一和推动落实奠定了坚实基础。

二、地方落实“中国制造2025”

战略的政策分析

（一）从重点领域看政策异同

为实现加快推动制造强国建设的战略目标，“中国制造2025”战略文本针对性地提出了包括新一代信息技术产业、高档数控机床和机器人等在内的10大重点领域，并在最新推出的路线图中细化了23个重点方向。可以看出，这些重点领域主要集中于装备制造环节，以及涉及做强制造业所必须的基础领域。但是这些并不是全国各地都必须为之倾注全力的领域，不同区域应该结合自身产业特点与发展基础，遴选出本区域可以率先突破的领域和环节。也就是说，“中国制造2025”所提出的重点领域是做强中国制造的先行领域，而全国制造业的做大做强还有大量领域需要加快工业2.0补课和3.0普及，制造强国战略的最终实现应以这些后进领域的进展为标志。

从目前已经发布地方版2025战略或已在媒体上公开披露重点领域的典型地方看，不管当前经济结构中制造业的主导产业和优势领域是哪些，在地方版2025方案中重点领域选择上大都与国家版一致，更加突出先行领域。从各地区主导产业与重点领域选择上可以看出：（1）经济发达地区制造业处于发展前沿，能够在制造强国战略中发挥积极引领作用。处于后工业化发展阶段的北京、上海等地，在国家战略重点领中均处于全国领先地位，可以集中优势发展国家战略中的个别重点领域。其中最为突出的是上海，尽管其并没有直接出台对应于国家战略的行动方案，但却将“中国制造2025”最为核心的智能制造具体化为智能制造、机器人、高端智能装备等专项政策方案；（2）地方重点领域选择并未充分突出相对比较优势，存在重复建设风险。北京、上海、广东、江苏、辽宁、福建等省市工业化进程在全国均处于领先地位，甚至北京和上海已经进入到后工业化发展阶段，在很多产业的发展上都具有绝对比较优势。但是，这些地区选择的某些重点领域并非区域内的相对比较优势十分突出的产业，例如辽宁的集成电路与专用设备和生物医药产业在全国的比较优势并不是非常突出。

（二）从主要任务看政策异同

在战略任务方面，“中国制造2025”提出了创新能力、两化融合、工业强基、质量品牌、绿色制造、重点突破、结构调整、生产性服务和制造国际化九大战略任务，从宏观视角提出了加快制造强国建设的重点任务和工程。九大战略任务，基本覆盖了解决我国制造业发展中存在的创新能力不足、信息化水平不高、工业基础不牢、产品档次较低、环境污染较重、核心领域待突破等重点问题需要关注的方面。但是，从战略任务到战略支撑，仍然缺乏明确的实施路径，这使得该战略的系统性、协同性和可操作性相对不足。制造强国战略重点任务还需要在中长期中进行部署，研究制定推进战略任务的路线图和方法论，通过明确任务落实路径来强化目标导向。

在战略任务主要内容方面，地方版2025方案与国家战略相似度也较高。在已经发布地方版2025的典型地区中（如表1所示），上海分专项制定的规划无疑更接地气，尤其是机器人产业提出的关键瓶颈、服务平台、发展模式、人才实训、集群发展和产业基金六大任务，瞄准了上海市发展机器人产业的重点领域和环节，可操作性更强。其他地区在重点任务的部署上基本都按照国家战略的主要内容展开，也有个别省市提出了一些本地化的重点任务，如广东省提出的促进大中小企业协调发展，江苏省提出的推动业态模式创新并突出强调技术改造。此外，虽然辽宁省仅部署了工业强基、智能制造、质量品牌和制造服务协调四大工程，但同时提出通过150项重大工业项目推动落实相关重点工程，依靠传统的上项目来推动战略任务的落实。

（三）从政策保障看政策异同

“中国制造2025”在战略支撑和保障措施上，提出了深化改革、营造环境等八大举措，基本覆盖了粗放式、规模化经济发展至今积累的大多数问题，如市场主体、要素价格、市场准入、金融环境等等。但是，作为战略性纲领性文件，保障措施仍然停留在目标政策上，落实到位则还需要进一步研究制定相应实施细则。实际上，“中国制造2025”保障措施中所提及的政策改革不少已是老大难问题，实现群体性突破难度可想而知。如金融政策，融资难、融资贵、结构性融资矛盾等问题一直是制约实体经济发展的重大因素之一，尽管多年来我国一直探索缓解企业融资难题的政策手段，但至今仍然没能够为实体经济提供低成本、高流量的宽容融资环境，资本“脱实入虚”的问题反而日益严峻。

从地方版政策保障措施看，各地都在国家战略保障措施基础上进行了细化，在力图落地上下了一番功夫，例如福建、广东等地的2025文件中直接将任务细化到负责部门。同时，除了简政放权、负面清单、改善市场环境等较为原则性的政策措施描述外，大多地方都力图成立产业投资基金、创业投资基金、风险投资基金等，或通过大量重大工程项目来推动战略落实。江苏就提出在整合财政专项资金、吸纳国有和社会资本的基础上，建立300亿元左右的产业投资基金；广东则提出发展创业投资基金，加大对制造业创新创业的支持力度，等等。尽管如此，地方在政策保障措施上依然存在方向不明、统筹不足、抓手不够等问题。例如，对于做强制造业所需的技术、人才、资金、环境等要素，目前地方所提保障措施很难确保在这些关键要素上提供足够支撑，对于核心技术突破的投入机制、关键人才培育和引进的社会保障机制、资金“脱虚入实”的动力机制、确保高质产品优胜劣汰的正向市场机制等的建立完善，依然没有明确的政策保障路径。在改善制造业发展环境方面，确保制造业投资能够获得合理回报水平、不同市场主体公平竞争，以及有效激励创新的知识产权保护制度等重要制度安排（李义平，2015），依然没有地方能够给出明确制度方案。此外，从地方版2025方案中的保障措施看，除产业投资基金、重大项目等利用财政资金实施的政策措施外，地方鲜见其他方面可供实施的“实”政策。

三、从地方版“中国制造2025”

看政策困境

“中国制造2025”战略已得到全国社会各界的广泛认同，地方政府也在积极学习并推动贯彻落实。但受到体制、观念、改革等多方面因素的影响，国家战略的制定实施与地方政府的推动落实依然存在诸多不确定性，“中国制造2025”的贯彻落实面临着较大政策困境。

第一，国家战略跨部门统筹不够，导致地方难以有效贯彻落实。根据“中国制造2025”战略推进计划，将以“1+X”的方式研究制定战略配套规划，目前已确定制造业创新中心（工业技术研究基地）建设、工业强基、绿色制造、智能制造和高端装备创新5大工程，发展服务型制造和制造业质量品牌提升2项三年行动计划，以及制造业人才、新材料产业、信息产业和医药产业4项发展规划，合计11项配套规划方案。新时期，产业政策重点应该是培育系统性的技术和产业优势（贺俊等，2015），但是“中国制造2025”这11项配套规划之间政策措施如何协调，单项规划使用的政策措施之间如何协调等问题还有待解决，不同政策间难以构成系统性的支持方案。如果“中国制造2025”配套规划依然延续过去的编制方法和政策措施，可以预期也难以实现财税、金融、科技等部门间政策的有效协调和形成合力。当前，“中国制造2025”配套规划编制尚未结束，且在加快政府职能转变、简政放权、权力清单等一系列改革推动下，地方政策自主权显著缩小，导致地方版2025行动方案大多仍处于“等待”阶段。可以预期，如果未来“中国制造2025”战略的推动落实，无法形成跨部门的有效协同，进而推动建立起完善的财税、金融、科技、人才、产业等政策协同机制，并充分发挥不同政策功能、有效形成政策合力，“中国制造2025”战略目标将难以实现。

第二，地方结合本地实情不够。一些地方政府在贯彻落实“中国制造2025”战略过程中盲目跟风，追求在短期内出台对应行动方案，但并未结合本地实情进行深入研究。全国大多数地区都将“中国制造2025”中所提的10大重点领域作为本地的战略重点和主导方向。实际情况却是，不同地方工业化发展阶段不同，产业所处阶段和特征也有显著差异，东部已经进入到后工业化发展阶段的地区有条件向工业4.0阶段转型，而中西部地区大多仍处于工业2.0和3.0阶段，更多的应该是加快补足这一阶段的基础和不足。可以预见，如果按照目前全国各地争相发展“中国制造2025”战略10大重点领域的实施方案，过去钢铁、水泥、光伏等产业出现的低水平重复建设和产能过剩问题，将在这些先进产业的“低端环节”再度重演。同时也意味着，因地区政府不当竞争引起的资源错配将导致全国大量资源的浪费，当然低水平重复建设也不可能推动制造强国目标真正前行。

第三，国家收紧地方传统政策手段，传统施策理念难以支撑战略落地。长期以来，我国习惯于采用投资审批、目录指导、直接补贴等选择性产业政策方式直接干预微观经济（黄群慧和贺俊，2015）。在新兴技术创新风起云涌、技术路线多样化和不确定的创新创业时期，类似产业政策很难通过“选择”产业、企业和产品的方式取得良好效果。十八届三中全会以来，我国在加快转变政府职能、简政放权、优化服务等方面持续推进改革，收紧了土地、财税、价格等地方政策的空间，功能性产业政策成为主流（杨帅，2013）。但是，除普惠性、功能性政策需要不断完善外，各地结合本地实情探索适合自身的政策措施更加重要，而目前少有地方进行了类似探索。同时，地方政府直接干预经济的思维和习惯一时仍难以改变，在传统政策空间缩小的情况下找不到推动落实国家战略的政策手段，尤其是中西部经济欠发达地区普遍缺乏施政思路。

四、结论与政策建议

本文分析认为，全国对“中国制造2025”战略的重要性已经形成了较为一致的认知，但各地对自身在战略推进中的地位和作用，以及如何贯彻落实制造强国战略仍然存在不少疑虑，这也正是目前仍有不少地方还在研究本地实施方案的根本原因。与此同时，目前已出台的地方版2025实施方案在重点领域、任务和保障措施等方面与国家战略之间的相似性均较高，在结合地方实际情况方面并不突出，而且在国家收紧传统政策手段、推动简政放权、实施权力清单等政策的大背景下，不少地方缺乏推动制造强省（市）的政策抓手。对于地方贯彻落实“中国制造2025”存在的这些问题，还需要进一步加强政策本地化和统筹协同，着力营造制造业发展的宽松市场环境。

第一，各地应因地制宜推动“中国制造2025”的贯彻落实。“中国制造2025”被广泛称为中国版“工业4.0”，但是与德国工业基础相比，我国地域广袤、区域工业发展差距大，从工业1.0至工业3.0都有大量工业企业分布，这也注定了大多数区域的主要任务还是补课2.0、普及3.0。处于工业发展不同阶段的省市，在制定和推动贯彻落实“中国制造2025”过程中，首先应该树立“没有落后产业，只有落后技术”的发展理念，不能再延续贪多求大的发展路子，而要将主要精力集中突破优势产业或领域的创新能力上。其次，大多数地区和产业的主要任务，仍然是夯实工业发展基础，推动传统产业从工业1.0、2.0向3.0和4.0阶段加快演进。

第二，加强产业政策的顶层设计。产业持续健康发展的基础是企业，成功产业政策的根本之道是要为企业营造稳定向好的市场预期。在经济下行压力持续加大的背景下，产业政策的视角应放大到包括财税、金融、利率等手段，并借鉴美国“以降低企业成本，提升企业竞争力为核心”的施政思路，加快形成提升制造企业核心竞争力的政策合力（杨帅，2015）。为此，我们认为我国亟需构建一套高于发改委、工业和信息化部、财政部、国税总局、人民银行、国资委等部门的政策协调机制，从支持产业发展的角度研究制定并出台一系列相辅相成的政策体系，着力解决目前诸多部门间政策相互掣肘的问题。同时，在功能性产业政策的研究制定中，应该以增强制造企业竞争力为核心，更多地突出降低税负、产学研用联合创新、新兴技术产业化应用、高端装备市场化推广以及环保、安全等技术标准。

第三，研究制定地方政策“负面清单”。建议国家在政策制定方面树立底线思维，研究制定地方在财税、金融、产业、土地、环保等各方面政策的“负面清单”，明确不同地方在研究制定各自政策措施中的各条“红线”，给予各地开展政策创新实验更大的空间，激发地方探索做强制造业的差异化政策路径。需要特别指出的是，当前亟需清理地方各类具有行政垄断性质、扰乱市场公平竞争的“玻璃门”政策，尽快打造全国统一大市场，让企业能够真正在开放、公平的市场竞争中加速成长壮大。

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