未经村集体民主程序签订的租赁合同效力分析

刘继承　王欣亮　向春兰

法律并未直接明确地规定没有经过村民民主审议程序的租赁合同就是无效的，但司法实践中，法院基于社会效果、维稳等因素最终判决认定租赁合同无效的判例却较多。下面笔者从一则案例说起，主要讨论村集体民主程序对租赁合同效力的影响。

一、案情简介和法院判决

蔡枝滔等村民诉广州溪头风景名胜区规划有限公司租赁合同纠纷一案，先后由广东省从化市人民法院和广州市中级人民法院审理。2011年7月10日，村委会在未经村民会议及村民代表会议讨论决议的情况下，以村委会的名义与规划公司签订《房屋租赁合同》（规划公司盖章日期为2011年9月30日），约定鉴于蔡氏古堡原租户违约拖欠租金多年，已造成甲方（村委会）重大经济损失，甲方决定终止原租约，并委托乙方收回蔡氏古堡的使用权，并将位于从化市良口镇溪头村的蔡氏古堡及附属庭院房舍出租给规划公司，期限自2011年10月1日起至2031年9月30日止，租金为4000元/年，以及其它相关的权利义务。蔡枝滔等村民得知后，认为未经村民会议集体讨论决议，该合同将会损害村民的合法权益，遂向广东省从化市人民法院提起本案诉讼，请求判令村委会与规划公司签订的《房屋租赁合同》无效。

一审法院认为案件争议焦点有二：第一，关于原告是否适格。集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占和破坏，集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。因此，蔡枝滔等106个村民认为村委会、规划公司所签订的租赁合同侵害了其合法的权益，有权向法院提起诉讼，并不存在主体资格不适的问题；第二，关于合同效力问题。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。《中华人民共和国物权法》第五十九条第二款规定，“下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；……”。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（八）以借贷、租赁或者其他方式处分集体财产；……”。因上述合同违反了该民主程序，故对蔡枝滔等106个村民提出确认村委会、规划公司签订的《房屋租赁合同》无效的诉讼请求，予以支持。

二审法院认为原审确认租赁合同无效并无不当，本院予以维持。此外，二审法院认为规划公司对《中华人民共和国村民委员会组织法》中的规定属于管理性强制性规定，而不是效力性的强制性规定，属于其单方面的解读。二审法院最终维持原判。

二、如何区分效力性与管理性强制性规定

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》将强制性规定区分为效力性强制性规定和管理性强制性规定，违反效力性强制性规定将导致合同无效，而违反管理性强制性规定则只是对违反者加以制裁，但并不否认合同效力。

在2013粤高法审监民提字第53号湛江市东海岛实验区东简镇某村村民小组与吴某农村土地承包合同纠纷案中，法院认为，“某村违反民主议定原则发包林地给吴某经营，依法属违反管理性强制性规定，而不属违反效力性强制性规定，故合同有效”。而在本案中，法院却认为，“规划公司认为《中华人民共和国村民委员会组织法》中的规定属于管理性强制性规定，而不是效力性的强制性规定，属于其单方面的解读，本院不予采信”。同样是有关处置集体财产合同效力的案件，同样为广东省法院审理，却有着截然不同的判决结果。由此可见，对于如何区分效力性强制性规定与管理性强制性规定，在目前暂无法律明确规定的情况下一般为法院的自由裁量权。

那么，我们应如何区分效力性强制性规定与管理性强制性规定呢？笔者提供参考方法如下：第一，明确规定违反强制性规定的合同无效的，属于效力性规定；第二，虽然没有规定违反导致合同无效，但违反该规定的合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，属于效力性规定；第三，如果是为了实现管理的需要而设置的，则属于管理性规定；第四，效力性规定主要针对行为内容，而管理性规定主要限制主体的行为资格。审判实践中常见的诸如《中华人民共和国公司法》关于公司经营范围的规定，《中华人民共和国城市房地产管理法》关于房地产中介需取得营业执照的规定等，均属于管理性规定。但是对上述判断标准要综合运用，如金融、证券、保险等行业关于营业范围的强制性规定，虽然调整对象主要是主体资格，但由于此类主体是否有相应的资质多涉及社会公共利益与市场秩序，因此应认为是效力性规定。

三、未经村民民主程序的租赁合同效力定性

首先，《中华人民共和国村民委员会组织法》并非效力性强制性规定。《中华人民共和国合同法》规定，“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。这里的“强制性规定”是指效力性强制性规定。而二审法院判决认定涉案租赁合同无效所适用的法律是《中华人民共和国村民委员会组织法》，也就是说，二审法院认为《中华人民共和国村民委员会组织法》中规定的“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（八）以借贷、租赁或者其他方式处分集体财产”属于效力性强制性规定，笔者不予认可，笔者认为该法仅是管理性强制性规定，具体理由将在下文中予以解释。

其次，《中华人民共和国村民委员会组织法》并未明确规定未经过民主程序的合同无效。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定”。很明显，该条文并没有规定未经过村民会议程序的合同无效。然而本案中法院却直接适用该法认定涉案合同无效，笔者认为有失妥当。

再次，《中华人民共和国合同法》规定，“有下列情形之一的，合同无效：……（四）损害社会公共利益”。所谓“社会公共利益”，即不特定多数人的利益。而本案中所涉村民的利益，则为特定多数人的利益，不属于社会公共利益，因此规划公司与村委会签订的合同也并没有因“损害社会公共利益”而无效。

结合到本案中，笔者认为《中华人民共和国村民委员会组织法》更大程度着重国家对村民委员会的管理，属于对村民委员会的行为的调整规范，并不涉及到其他民事主体，更未涉及到村民委员会与其他民事主体之间的民事合同的效力问题。因此，笔者认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》属于管理性强制性规定，不能以该法作为认定民事合同效力的法律依据。

然而，笔者随机抽取了广东省内部分法院审理的没有经过村民会议讨论而处置集体财产的合同效力的案件，从2004年到2014年的55个案件样本中，只有3个案件是认定合同有效（且为农业承包合同而非租赁合同），即94%的该类案件在广东省内目前的司法实践中均是被认定为合同无效的，包括本案。

笔者分析，司法实践与理论出现上述悖论的原因很可能是由于村民集体财产处分案件多为金额大、人员多的群体性事件，处理稍有不慎，社会影响就非常大，进而使得法院的维稳压力较大。因此在司法审判实践中，法院基于实际社会效果、对更多利益体的保护、社会稳定等因素，多认定没有经过村民民主程序的租赁合同无效。

四、小结

承租人承租前应要求村委会出具租赁物业事宜已经履行民主程序的证据。《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国农村土地承包法》均规定了村委会处分集体财产需经村民会议讨论决定方可办理，否则违反法律、行政法规强制性规定，合同无效。由此可见，承租人在承租农村集体物业时，对该物业的出租是否已经履行民主程序负有谨慎注意义务。因此，承租人在承租前应要求村委会出具租赁物业已经履行民主程序的证据，对村委会是否有权处分集体财产保持应有的谨慎，确保合同有效。

对尚未履行民主程序的农村集体物业租赁合同的补正措施。若承租人签订租赁合同时农村集体物业尚未履行民主程序，则其面临着合同无效的风险。此时，可对无效合同予以补正。所谓无效合同的补正，是指当事人所签订的合同违反了法律禁止性规定，导致合同不能满足有效条件，当事人可以通过事后补正来使合同满足有效的条件，促使合同有效。就农村集体物业租赁合同的补正，主要有以下几种措施：第一，重新召开村民会议，投票表决农村集体物业租赁事宜；第二，根据村委会的议事规则或章程规定的补正手续进行补正；第三，让村民代表在村委会的资产报告或财务报表上签字；第四，由村委会出具承诺函，书面明确由其自行承担合同无效的法律后果。

诉讼时应确保能够取得的证据都已在举证期限前提交法院。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四十三条第一款规定，“当事人举证期限届满后提供的证据不是新的证据的，人民法院不予采纳”。那么，何为“新证据”呢？法律规定，二审程序中的新证据包括：一审庭审结束后新发现的证据；当事人在一审举证期限届满前申请人民法院调查取证未获准许，二审法院经审查认为应当准许并依当事人申请调取的证据。本案中，规划公司在二审审理期间提交了其与村委会签订的《房屋交接备忘录》、《公证书》、存款历史交易明细清单等，因该证据均可在一审期间取得，故不属于新证据的范畴，二审法院不予接纳。

综上，为避免承担举证不能的不利后果，当事人应重视举证期限，确保能够取得的证据都已在规定时间内提交法院。同时承租人应特别注意无效合同补正后相关证据的保存问题。

李求军/责任编辑