“一事一议”财政奖补工作的调查与思考

李扬 熊道德

“一事一议”财政奖补作为农村税费改革后中央出台的一项新的强农惠农政策，激活了乡村治理机制，开辟了公共财政覆盖广大农村的新途径，促进了城乡公共服务均等化。从湖北省咸宁市 “一事一议”财政奖补实施情况看，这项奖补政策还存在一些亟待解决的问题，需要在调整政策导向、完善运行机制等方面采取应对措施。

一、“一事一议”财政奖补政策成效显著

自实行“一事一议”财政奖补政策以来，咸宁市近六年来累计投资128759万元，共在640个行政村实施奖补项目6818个，其中国家和省级奖补资金32142万元，市县财政配套18137万元，带动民间投资661989万元，重点解决了农村“行路难，饮水难，村容差”的突出问题，受益农业人口116.81万人，占全市农业人口的53.5%。

（一）加强基础设施建设，农村人居环境明显改善。通过实施“一事一议”财政奖补工作，咸宁市“一事一议”项目村的村容村貌、基础设施建设发生了根本改变。有的村组水利设施得到了改善，有的地方农民增产增收得到了保障，有的农村吃上了安全干净的自来水，初步实现了道路水泥化、饮水自来化、村庄整洁化的新型农村标准。

（二）创新投入机制，村级公益事业建设有了资金保障。咸宁市按照“渠道不乱、用途不变、各记其功”的思路，充分发挥财政奖补资金的杠杆、放大效应，整合其他财政资金，集中投入，捆绑使用，并将乡镇“普惠制”与对村组“重点制”结合起来，实行竞争性立项。“一事一议”奖补项目覆盖了目前财政支农资金没有涉及的村内道路、小型水利、公共环卫、人畜饮水等公益事业项目，填补了政府对村级小型公益设施投入的空白。

（三）发挥项目主体作用，群众参与意识大为增强。“一事一议”财政奖补项目，建什么、怎样建，均由村民民主决策，按民主程序办事，实现群众自己当家作主，既激发了群众谋划公益事业项目、参与公益事业建设的积极性和主动性，又使村民逐步养成了主动参与、民主议事的习惯，从而把农村民主决策、民主管理、民主监督和自我服务提高到了一个新的水平。广大群众在“一事一议”中看到了党和政府对“三农”的关注，感受到了党的惠农政策的温暖。

（四）密切党群干群关系，农村政治生态显著改观。咸宁市坚持“议”字当先，按照村民议、村民定、村民建、村民管的原则，做农民愿做之事，干群众想干之事。通过“一事一议”架起了基层政府服务群众的桥梁，搭建了基层民主议事办事的平台。特别是乡村干部工作作风得到转变，凡有项目的村，乡村干部经常与大家一起定规划、议项目、谋发展，把党和政府的温暖送到了千家万户，深受老百姓的欢迎和拥戴，党群干群关系更加密切。

（五）完善工作机制，服务“三农”水平有效提升。咸宁市各级综改部门不断强化财政公共服务意识，创新服务模式，开通了财政服务“三农”的“直通车”，搭建了公共服务新平台，极大促进了产业发展、农民增收、农村面貌改观，为综改工作积累了经验。

二、 “一事一议”财政奖补纵深发展面临的难题

旨在探索建立“政府奖励、农民参与、社会支持”的村级公益事业建设新机制，是“一事一议”财政奖补政策顶层设计的初衷。而让公共财政更多地覆盖农村，让惠民政策的阳光照耀到更多老百姓，则使这项政策带有鲜明的普惠制。“一事一议”财政奖补工作实施至今，较好地解决了村级公益事业建设的“空档期”，但随之而来的是，公益事业建设的“疲劳期”初显，机制运行的“深水区”难涉，筹资筹劳的“埋怨声”渐起，奖补资金的“特惠制”收效甚微，“一事一议”财政奖补政策纵深发展面临新课题。

一是撒“糊椒面”，“一事一议”奖补陷入“疲劳期”。目前“一事一议”财政奖补追求的是全覆盖，要求惠及万户千家，投入少、项目小、见效快成为常态，但真正有成效的政德工程没有留下多少。新修的路又坏了，疏竣的沟渠又淤塞了，改变的村容又是恢复如旧了。同时，由于项目门槛过低，导致许多镇村认为这项财政奖补政策是派发制，村村有份，年年有着。这导致一部分村项目规划不严谨，村民参与不积极，筹资筹劳不真实。这种状况在“一事一议”财政奖补推行之初非常鲜见，到近年来却成为了一种现象，“七年之痒”下的“疲劳期”显现。

二是先易后难，“一事一议”奖补进入“深水区”。遵循先易后难的原则，近几年咸宁市优先支持解决群众最急需、见效最快的村内道路硬化、村容村貌改造等村内公益事业，让群众看见了实实在在的效果。但随着形势的发展，投入少、见效快、容易办的事越来越少，而涉及群众长远利益的公益项目依然没有减少，而且都是一些“硬骨头”。虽然目前正在探索将“一事一议”财政奖补与新农村建设结合起来，与美丽乡村建设融为一体，但“一事一议”奖补政策与实际工作如何对接则成为基层困惑的“盲区”。例如，有一个县拿出了10个美丽乡村建设规划，包括基础设施，产业布局、村容村貌等，投资最少的一个村都达到3000万元以上，单靠现有的“一事一议”奖补额度和运行机制，至少需要50年。

三是村民“自愿”，“一事一议”筹资筹劳怨声载道。“一事一议”财政奖补核心是以村民民主决策、自愿出资出劳为前提，政府给予适当补助，使政府投入与农民出资出劳相结合，共同推进村级公益事业建设。事实上，许多村主要劳动力外出务工，单靠留守人员筹劳难;有些村民认为村里的事也应由政府包办，农民筹资难;年年筹资筹劳，群众有埋怨，干部有想法。调研中群众反映最多的是，受筹资筹劳限制办不了什么事，小村大项目无法做，大项目小投入做不成，只能做些小项目，遇到乡村道路硬化、兴修水利等稍微大一点的项目，或者一年有几项公益开支，就只能望事兴叹。同样，现行的财政奖补标准虽然已提高了比例，但还是明显偏低。按目前的政策标准，单靠“一事一议”村民筹资筹劳和财政奖补是很难解决农村公益事业重点项目建设，尤其是投资需求较大的一些重点项目建设。

四是突出重点，“一事一议”财政奖补“特惠制”推行难。咸宁市“一事一议”财政奖补实行之初，基本上是几百个村齐头并进，村村冒烟，户户点火。为了集中有限资金，压缩奖补面，坚持效益优先，优先支持村民积极性高、两委班子强、产业基础好的村，实行重点规划、重点投入。但在实际执行过程中，遇到了极大的阻力，特别是在征求基层干部对开展群众路线教育实践活动意见时，一些没有奖补项目的村反映强烈，过去没有积极性的村也“积极”起来了，过去筹资筹劳难的村也“没问题”了。

三、“一事一议”财政奖补亟待转型升级

实施村级公益事业建设“一事一议”财政奖补，是当前乃至今后一个时期推进新农村建设的必然选择和重要抓手，是一项得民心、顺民意，功在当代、福泽万民的民生工程。但要解决新形势下“事难议、议难决、决难行”问题，破解“疲劳期”，勇闯“深水区”，推行“特惠制”，则需要加快“一事一议”转型升级、打造综改品牌工程。

（一）建立完善“一事一议”财政奖补竞争淘汰机制。“一事一议”财政奖补制度规定，对违反政策、截留挪用村民“一事一议”所筹资金和财政奖补资金的行为，除追责外，还将停止筹资筹劳项目。但有些村因村级经济状况好转，加上“一事一议”奖补项目因“事小量少筹难”等因素，对此并不是太在意。建议新一轮“一事一议”财政奖补政策要以“不以人口数量为依据，不与筹资筹劳数量挂钩，大幅提高单个项目奖补额度”为突破口，全面引入村级“一事一议”财政奖补竞争淘汰机制。坚持规划先行，凡是项目规划设计不完整、不科学、不切实际的不予奖补;坚持民主议事先行，凡是村民议事不充分、村民热情不高、群众参与度低的村不予奖补;坚持效益优先，凡是不讲实际，搞形象工程，项目投入留有缺口，形成新的村级债务的，坚决退出财政奖补范畴。

（二）更加明晰“一事一议”财政奖补项目对象。以乡镇为主，做好项目统筹规划，科学合理地确定项目，是村级公益事业建设“一事一议”财政奖补首要的基础性工作。奖补项目怎么定，资金怎么投，瓶颈怎么破，方法怎么变，都是非常现实的问题。因此，在项目选择上要以统筹城乡发展、促进新农村建设和建立农村公益事业投入新机制为重点，坚持“农民自愿”和“实事求是”的原则，立足实际，因地制宜，不搞一刀切，克服小而全、满天星的做法，力求大而精、效益好。按照县上有重点、乡镇有亮点、村里有看点和硬化、亮化、美化、绿化、净化的实施要求，重点把小城镇、农村新社区建设，农村水利道路、生态环保、文化卫生设施建设，基层民主建设，扶贫开发整村推进等尽可能与“一事一议”财政奖补项目有机配合起来，相互补充，拾遗补缺，统筹协调推进，充分发挥财政支农项目资金的使用效益，促进村级公益事业建设可持续发展。

（三）全力打造美丽乡村建设品牌。一是严格按照“四个条件”选择美丽乡村试点村。美丽乡村建设试点“四个条件”是湖北省综改办率先提出的，带有鲜明的“一事一议”财政奖补政策的特有属性，必须一以贯之。对于单纯的行政命令、盲目的贪大求洋、变相的政绩工程、虚假的面子工程，美丽乡村建设都应拒之门外，确保“一事一议”财政奖补在美丽乡村建设中的主导作用和担当责任。二是提升美丽乡村建设水平。按照“一事一议”财政资金奖补政策“尊重民意、注重实效”的设计初衷，美丽乡村建设要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念。要依托现有的山水脉络以及独特地域风光，让村庄融入大自然，让农民望山见水;要融入适宜的现代元素，继承传统文脉，让群众记住乡愁;要保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，使旧貌变新颜。三是整合资金开展美丽乡村建设。作为综改部门着力打造的美丽乡村建设，要率先加大投入强度，增加建设资金占比，体现主导作用。同时，要以美丽乡村试点建设为平台，以“一事一议”奖补资金为牵引，整合相关涉农资金，充分发挥各级综改办与财政部门融为一体的优势，把综改办支持美丽乡村建设的旗帜举起来，把品牌竖起来，把阵地巩固起来。

（四）建立健全“一事一议”财政奖补配套政策。要以规范化、制度化、长效化为目标，在操作和实施层面的制度建设上下大力气，完善操作程序，堵塞制度漏洞，建立风险防范机制，健全“一事一议”财政奖补配套制度，规范项目实施、后期管理和有关基础工作。一是跨越筹资筹劳“硬杠杆”。“一事一议”财政奖补政策要突出村级公益事业必须实行村民自议，而项目筹资筹劳这个硬杠杆可以弱化，不与奖补比例挂钩，不与项目验收挂钩。二是简化项目操作流程。目前，“一事一议”财政奖补工作程序有规划、申报、初审、审批、实施、验收、资金拨付、建档等八个工作流程，程序多、耗时长、要求严、操作难。如何简化操作流程，需要从政策层面予以设计。三是健全“一事一议”财政奖补考核制度。县级政府对镇政府、镇政府对村委会，都要把“一事一议”财政奖补工作实绩、工作成效纳入年度考核范畴，探索建立绩效评价制度，彰显“一事一议”财政奖补工作的时代特征，放大“一事一议”财政奖补的惠民效应。

（作者单位：湖北省咸宁市财政局）

责任编辑：欣闻