制约赣南农业适度规模经营的原因及对策

邓义福

发展农业适度规模经营，是农业现代化的重要途径。近年来，江西省赣南地区积极探索农业适度规模经营发展，初见成效，但也面临许多制约因素。

一、制约发展农业适度规模经营的主要因素

（一）人多田少，种田比较效益低。赣南位于江西省南部，地形分布以山地、丘陵为主，农民人均拥有的耕地面积相对较少。据统计，2008年底赣州市农民人均拥有的耕地面积仅为0.7亩，按户均家庭人口4.5人计算，每户农业家庭平均拥有的耕地总面积只有3.15亩，尤其是在山区，人均拥有的耕地面积更少。对人均耕地面积不足1亩的山区农民来说，无论采取何种良种良法提高粮食产量和品质，对农民直接带来的增收作用都是十分有限的。同时，由于种田与外出务工比较效益差异明显，对地处赣南山区的农民来说，从事农业生产远不如从事非农业生产的效益高，农民种田所获得的纯收入远远比不上外出打工的工资性收入，农村大部分青壮年愿意选择外出打工。

（二）土地流转制度不完善。尽管今年的中央一号文件再次提出了“通过创新土地流转和规模经营方式，积极发展多种形式适度规模经营，提高农民组织化程度”的发展目标，但目前赣南的土地流转制度仍不健全，尚未全面建立县、乡两级的土地流转服务和管理网络，土地经营权流转尚未形成气候。加上农民本身缺乏土地流转意识，许多外出打工的农民既未将承包耕地委托他人代耕代种，也未实现土地经营权流转。同时，由于地方政府尚未建立对撂荒耕地的责任追究制度和相应的处罚措施，存在耕地撂荒却享受粮食补贴的不合理现象，没有完全形成粮食补贴同粮食生产的直接挂钩。

（三）农机具推广普及率低和机械化耕作水平不高。目前从事农田耕作的主要以中老年人为主，他们受文化素质和年龄等限制，缺乏现代农机具操作技术，农机具推广普及率低，机械化耕作水平很低。加上赣南山区的地形以山地和丘陵为主，有的农田因地块小或交通不便，又不适宜机耕，这在很大程度上影响了农机具的推广普及和农田的深耕细作。

（四）农村“贷款难”问题依然存在。一方面，农村金融机构出于规避风险的考虑，仍存在“扶富不扶贫”现象和“惜贷”意识。由于大部分农业产业容易受到自然灾害的影响，生产稳定性较差，投资收益率难于预计且比较效益相对较低，农业投资风险相对较大，不少农村金融机构出于追求经济效益和规避风险的考虑，往往对农村贷款普遍存在“惜贷”意识。另一方面，涉农贷款门槛高，手续繁琐。对于种粮大户、家庭农场，以及处于创业初期的农业龙头企业等新型农业经营主体，因其规模小、发展前景不确定、抵御风险能力较弱、还款来源不稳定，一般都难于及时获得金融机构的信贷支持。

（五）农业保险参保率低。究其原因，一是农民风险意识淡薄，缺乏参保积极性，加上对农业保险宣传不够，特别是对政策性农业保险宣传不到位，不少农民对农业保险知之甚少、认识不足，有的甚至一概不知。二是保险公司缺乏开展农业保险业务的主动性。由于种养业自身的脆弱性和不稳定性，特别是其高风险性和分散性特点，加上保险公司基层网点少，人员不足，而农业保险又涉及到千家万户，开展农保业务成本大，盈利水平低且不稳定，保险公司出于盈利等诸多因素的考虑，其开展农业保险业务的主动性与积极性一般不高。三是保险险种比较单一。虽然保险公司在赣南开展了水稻、生猪、商品林、公益林等政策性农业保险业务，但由于险种少，除生猪等养殖大户、种粮大户、国有林场等投保积极性较高外，单个农户投保很少。如赣州市上犹县，2012年、2013年全县水稻投保面积分别为3570亩和103亩，投保面积占比分别为1.6%和0.05%。四是保险金额偏低。在江西省政策性农业保险中，2013年水稻每亩保险金额仅200元，商品林每亩保险金额为500元。五是不同险种的保险费率确定不够合理。如江西省政策性农业保险，2013年水稻每亩保险金额为200元，每亩保费为12元，保险费率为6%;商品林每亩保险金额为500元，但每亩保费仅2元，保险费率为0.4%。由于农业保险参保率低，难于有效分散经营风险，影响了农业适度规模经营的发展。

（六）农村劳动力结构不合理与农田水利设施运行管护滞后。一方面，目前农村留守人员中主要以中老年人、妇女和儿童为主，从事农业生产，特别是从事农田耕作的劳动力也主要以中老年人为主，由于他们受传统观念的影响，农业种植方式依旧以传统种植方式和粗放经营为主，缺乏现代农业种养技术、现代农机设备操作技术和精耕细作的经营理念。同时，由于受体力和精力等限制，本可种植双季稻的农田也因缺少劳力不得不改种单季稻，有的耕地甚至撂荒;另一方面，由于农村劳力缺乏，农田水利设施运行管护滞后，不少灌溉水渠难以得到正常管护和及时疏通维修，也在一定程度上影响了农业生产的灌溉用水。耕地未能得到充分利用，有些地方的农业灌溉用水也因管护不到位等原因而得不到保障，不仅粮食等农作物的产量受到影响，其种植效益也未得到充分发挥，更谈不上农业的产业化发展和适度规模化经营。

二、发展农业适度规模经营的应对措施

（一）继续完善土地承包和土地流转政策，建立健全土地流转管理的长效机制。

一是搞好农村土地承包经营权的确权、登记和颁证工作，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权。

二是建立健全土地流转管理的长效机制。抓紧制定出台促进和规范农村土地经营权流转可操作的政策性文件，对农民“依法、自愿、有偿”行使的土地经营权的出租、入股、抵押、委托流转等权利进行规范，进一步规范土地流转合同和流转程序，确保土地流转有序推进。

三是建立和完善土地流转服务体系。要建立健全县（市、区）、乡（镇）两级土地流转的信息服务平台，将流转土地详细信息纳入信息平台管理，为土地流入方、流出方搭建桥梁，提供信息服务;要强化监管手段，加大对撂荒耕地的处罚力度，积极引导和鼓励撂荒和半撂荒耕地农户在其自愿、有偿的基础上将其承包耕地实行依法流转，从而为农业的适度规模经营创造条件。

四是完善粮食补贴同粮食生产的挂钩机制。严格执行“谁种粮，谁受益”的原则，确保粮食直补、农资综合补贴和良种补贴资金直接发放到种粮农户手中，杜绝撂荒耕地享受种粮补贴的不合理现象，从而有效促进土地流转，调动种粮大户、家庭农场、龙头企业等新型农业经营主体扩大经营规模和发展粮食生产的积极性。

（二）推广普及农机具，提高机械化耕作水平。建议国家通过提高农机具购置补贴等措施，大力推广和普及农业机械化，尽量减轻农民的劳动强度，扩大种植面积和经营规模，以适应当前农村的劳动力结构。要针对南方山区不同的地形特点，逐步推广使用先进实用的小型农业机械，解决因劳力不足而出现的经营规模难以扩大等现实问题。

（三） 加快金融制度创新，解决制约发展农业适度规模经营的资金瓶颈问题。

一是强化金融机构服务“三农”职责，创新服务方式。要强化农村信用社、农业发展银行、农业银行、邮政储蓄银行等涉农金融机构对“三农”的服务职责，进一步深化农村信用社改革，更好地发挥其支农主力军作用，增强农村信用社支持新型农业经营主体和农民的服务功能;积极稳妥组建和发展农村商业银行（如村镇银行），鼓励邮政储蓄银行大力拓展农村金融业务。涉农金融机构必须创新服务方式，提升其服务能力，进一步简化贷款审批手续，优化审批流程，规范服务收费，严禁在提供金融服务时附加不合理条件和额外收费。

二是继续完善贷款担保抵押办法，为抵押贷款创造条件。要充分利用我国当前开展的对农村土地承包经营权、宅基地使用权的确权、登记和颁证的试点工作，扩大农村抵押担保物范围，将土地经营权、宅基地使用权以及房屋产权、林权等列入抵押担保物范围，保障新型农业经营主体在发展农业适度规模经营中通过抵押贷款获取必要的生产经营资金。同时，要积极推行其他行之有效的担保模式，引导和鼓励农村合作社、产业化龙头企业等新型农业经营主体，为订单农户、种植大户等融资贷款提供担保，并探索推广联户担保等模式。

三是加大财政支持力度，抓好落实财政奖补政策和制定出台税收优惠等激励政策。要继续抓好落实现行的财政奖补政策，按照“鼓励增量，兼顾存量”的原则，激励县域金融机构加大对新型农业经营主体、农民的信贷支持。要继续完善和严格规范涉农贷款统计报表制度，通过涉农贷款统计报表，全面、及时、准确地反映县域金融机构的涉农贷款情况，提高政策支持的针对性和有效性，并作为兑现财政奖补政策和税收优惠政策的重要依据。

四是充分发挥农村金融与农业保险的协同效应，县域金融机构应把新型农业经营主体和农民是否参加农业保险作为衡量其获得相关信贷支持的重要条件，促进农业保险和涉农贷款的良性互动。

（四） 扩大农业保险覆盖面，有效降低农业经营风险。一是切实提高农民的风险防范意识和参保意识。要加大农业保险，特别是政策性农业保险的宣传力度，让农业保险政策家喻户晓，使农业保险政策真正为农民所认知。

二是加大财政支持力度，进一步完善政策性农业保险制度，提高农业保险参保率和风险保障水平。要针对赣南当地的农业生产特点，适当增加政策性农业保险险种，如脐橙、甜柚等特色种养业保险险种，以扩大农业保险的覆盖范围。同时，国家要合理确定不同险种的保险费率，适当提高保险险种的保险金额、降低缴费标准，并适当提高农业保险的理赔标准，提高农民的参保积极性。

三是提高中央财政保费补贴比例，降低地方财政配套比例，推动地方政府扩大农业保险覆盖面的主动性与积极性。

四是探索建立农业保险大灾风险补偿基金，减轻或有效化解农业生产者，特别是新型农业经营主体发展生产所面临的各种自然风险，增强抵御重大自然灾害的能力。

（五）加大农田水利建设资金投入，建立健全农田水利运行管护机制。财政部门在增加对农田水利等农业基础设施资金投入的同时，应高度重视农村水利设施运行管护机制建设，确保现有水利设施及时得到疏通和修复，充分发挥其效益。要按照今年中央一号文件关于深化水利改革的思路，积极鼓励和扶持乡镇发展农民用水合作组织，扶持其成为小型农田水利工程建设和管护主体，建立和完善农村水利设施运行管护机制。

（作者单位：江西省上犹县财政局）

责任编辑：洪峰