做好财政监督工作的若干思考

刘伟娜

[摘要]随着我国社会主义市场经济的日益完善，财政体制改革不断深入，财政管理不断强化，并由此带来了财政管理模式的重大变革。在构建现代财政制度的过程中，特别是在加快推进依法治国方略的新时期，财政监督作为依法理财的重要依托和主要手段，需要进一步提升认识，给以重视，以更好地发挥其积极作用。本文通过财政体制与财政监督的关系问题的探讨，提出了当前财政监督工作中存在的问题以及完善对策。

[关键词]财政监督；问题；对策

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.08. 127

财政作为政府宏观调控的综合部门，在市场经济体制下，将逐步退出竞争性领域，不再充当资源配置的主体，而全面进入为弥补市场失效的非盈利性的以及为市场和社会提供公共服务的政府分配活动，这是建立公共财政框架改革目标模式的基本思路。我国财政经过编制部门预算、国库集中收付、政府采购等一系列改革，目前已初步建立了重在规范支出的公共财政框架，与其相应的保障措施财政监督如何在公共财政框架下更好地发挥作用，已成为财政部门亟须研究的重要课题。文章就公共财政框架下做好财政监督工作谈若干思考。

1 财政体制与财政监督的关系问题

第一，财政监督作为财政职能的组成形式，它依附于财政体制。财政监督是财政职能的一种具体表现形式，它依附于财政体制，寓于财政管理之中；财政体制越完善，财政监督的重要性就越突出。科学完善的财政体制的要素之一，就是高效率、高质量的财政监督。成熟的财政体制为财政监督提供充分的监督环境和依据，它是财政监督的力量之源，使其有法可依、有章可循。

第二，科学完善的财政体制，需要高效率的财政监督为其保驾护航。财政监督为深化财政体制改革，治理整顿经济秩序，实现宏观调控保驾护航。从监督的内容来看，财政监督作为约束机制，主要对财政资金的收支活动进行监督，是财政的自我约束和监督。但从监督的范围看，它又不仅仅局限于财政内容，它是国家通过财政部门运用财政手段对国民经济各部门以及行政机关、企事业单位自身资金活动实行的一种广泛而深入的管理行为，是政府对整个国民经济实施的宏观监控，所以财政监督又是政府监督的重要组成部分，是规范社会经济秩序的有效工具。

2 公共财政框架下财政监督的定位问题

第一，加强财政监督是推进公共财政体制改革的重要条件。全面推进财政支出管理制度改革，是当前财政工作主要任务。改革的内容很明确：一是按照公共财政的要求，严格界定公共财政支出范围，加大支出结构调整力度，逐步减少财政对应由市场调节的项目和可以利用社会资金发展的事业的投资，优化支出结构；二是改革财政资金缴拨方式，实施国库集中收付制度，所有的财政支出都要通过财政预算安排，并统一由国库直接支付；三是深化财政预算管理改革，实行部门预算，改进和完善预算支出科目体系，细化预算编制，并实行预算内外资金统一管理。

第二，财政监督必须服从于公共财政的要求。财政部门对财政收支活动的管理过程，就本质而言就是一个重要的监督过程。财政监督机构的各项具体监督检查活动，本身也是对财政收支的管理活动。财政监督的这种属性，客观上要求财政监督工作必须彻底改变只重检查、不重管理，只重收缴、不重堵漏，监督检查和管理相脱离的片面做法，必须善于在财政监督检查中发现财政管理上存在的问题，完善制度、堵塞漏洞，提高财政管理水平，逐步从监督检查型转变为监督管理型。在当前，财务常规检查和专项检查是财政监督的重要形式，仍需大力强化。

3 当前财政监督工作中存在的问题

第一，财政监督偏重微观监督，忽视宏观监督，已与现行的财政职能转变不相适应。随着社会主义市场经济体系的确立和完善，政府与企业之间的利益分配主要通过税收来调整，财政将由微观管理向宏观调控转变，对企业财务收支管得过死的状况应该改变，对企业财务决算的审核要逐步交给中介机构来完成，今后财政监督工作应主要强化对预算执行、国民收入分配等方面的宏观监督。这就要求我们的财政监督的思路、方式、手段也要随之发生根本性变化，以行政事业单位违纪类型为例，真正属于财务会计处理上的问题属于少数，而违纪的实质在于部门、单位领导行政决策、行政行为的违纪，如：擅自立项收取资金，挪用专项资金等，而对这种行政违纪，再采用经济处罚手段，就难以发挥监督制约作用。

第二，财政监督绩效的考核指标弊端严重。长期以来，对财政监督机构的考核指标是以组织收入为主，也就是以入库额多少为评价指标，这样造成了现行财政监督存在着重检查，轻整改，重罚缴，轻堵漏，监督检查与规范管理相脱离。一方面监督机构认为处罚数额越大，监督成效就越突出，从而把查处违纪行为作为财政监督唯一的工作内容；另一方面被查单位感到监督检查只是罚款了事，这就促使被查单位在违纪风险与成本和违纪“收益”之间权衡得失，认为查着了是你的，查不着是我的，抱着一种侥幸心理，这也是出现边查边犯，屡查屡犯问题的主要原因。

第三，财政监督立法严重滞后。新中国成立以来，财政立法取得了显著成绩，相继颁布了《预算法》、《会计法》、《税收征管法》等财政法律、法规，使财政运行中一些重大领域基本做到了有法可依，为促进改革开放和社会主义市场经济的建立发挥了重要作用。但从整体上看，财政立法严重滞后，迄今尚无一部完整的、具有权威性的对财政监督职能、内容和手段等方面作出专门规定的法律。我国各级财政部门开展财政监督工作时，至今还是依照国务院1987年颁布的《关于违反财政法规处罚的暂行规定》和财政部于1998年制发的《财政检查工作规则》等规章和规范性文件进行。由于没有将财政监督提到足够的立法高度，因而财政监督地位得不到法律保障，在执法上存在着尺度偏松、手段偏软等问题，严重影响着财政监督的权威性和成效。

4 公共财政框架下，完善财政监督的对策思考

第一，加快财政监督立法进程，建立健全监督约束机制。研究制定《财政监督法》以及完善各项财政、预算、税收和国有资产管理法律法规，初步建立适应社会主义市场经济需要的财税法律框架和财政监督法律体系，把财政监督工作纳入法制化轨道，使财政监督工作真正做到有法可依，依法办事。财政监督需要覆盖国家财政活动的各个方面和各个环节，因此这各方面和各环节都需要进行财政监督立法。鉴于我国当前实际情况，其中尤其重要的是完善预算监督和国有企业财务监督等方面的立法。

第二，监督方式要有所创新。一是事前预警。对项目立项的合理性进行论征。在财政资金使用中，项目前期准备不足的现象大量存在：有的项目工程概预算与实际资金需要差别很大，资金缺口无从解决；有些地方反映拿到资金感到措手不及，来了钱不知道是干什么，来了钱不知道是给谁的。因此，财政监督机构要参与项目立项工作，对项目的论证过程的可行性提出合理化建议。二是事中监管。财政工作要一手抓好分钱，一手抓好管钱，两手都不能软。财政部门对提高财政资金使用效益有着不可推卸的监督职责，必须睁大监督的眼睛，监督跟着资金走，财政资金分配到什么地方，财政就必须监督到什么地方，建立跟踪监督机制，随时掌握预算单位资金增减变动情况，对资金的去向和使用实行有效的监督检查。三是事后评价。建立资金使用效果或效益评价制度，以利于调整政策，改进工作。

第三，建立灵敏的财政监督信息反馈系统。从财政监督角度，至少应该形成三类监督管理信息系统：一是基础资料信息系统，用以系统完整地汇集各单位、各部门与财政分配活动相关的各种基础资料，为监督部门预算编制和其他财政监督活动提供基础信息。二是财政预算执行和资金分配使用监测系统，通过与收入征收部门、国库及财政专户、各预算执行单位、资金使用单位及相关银行建立起有效的稽核关系，对财政预算执行和资金分配使用情况进行全过程监测，对异常情况提出监督预警，为进一步决策提供线索依据。三是财政监督机构要充分利用现代化信息技术手段，通过软件开发，计算机联网手段，收集并储存企事业单位生产经营情况，实行财务数据信息共享，便于财政监督部门运用预测和分析的方法，排列监督重点，查找存在问题，对带有倾向性、普遍性的问题，及时向有关部门提出合理化的意见或建议，有针对性地完善有关法律政策，保证国民经济在法制的规范下健康运行。

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