近十年我国政府职能转变的研究综述

常丽华

[摘 要]改革开放以来，随着社会主义市场经济的发展，改革从经济领域拓展到政治领域，主要集中在两方面：一是机构改革，二是职能转变，政府职能转变是否到位关系到机构改革能否取得成功。本文主要对近年来我国学术界已有的研究成果进行总结，并针对现阶段我国政府职能转变过程中存在政府与市场的定位不明确、公共服务和社会管理较为薄弱、相应的制度不完善等问题，提出转变政府职能的有效建议，确保改革的顺利进行，不断优化行政效率。

[关键词]政府职能转变；政府与市场；公共服务

[中图分类号]D630 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）07 — 0062 — 02

党的十八大将简政放权作为改革的重点，加快明晰政府在各项事业中的职权范围，继续全面深化政府职能转变，说明现阶段改革还未完成。政府职能转变从1984年开始提出并实施至今已历经三十年，但仍是目前的焦点问题，一方面是前期的改革没有取得预期的效果，另一方面，不同发展时期，政府所面临的难题不同，对政府职能转变的要求也不同。政府职能的发挥对本国的经济发展具有重要的影响，因此对于政府职能需要进一步明晰并不断改进。

一、近十年来我国政府职能转变取得的成果

近十年来，对政府职能转变的研究，我国政府职能转变在以下三个方面取得了显著地成果：第一：研究视角多元化。对于政府职能转变这一议题，不同学科背景的学者从不同的研究视角出发，对政府职能转变进行不同层面的解读。例如：对于政府与市场的关系，不同学者有不同的看法。张旭从历史逻辑和理论逻辑分析了政府与市场之争，并指出政府职能转变是解决问题的关键，政府职能转变需要全方位的调整，而不是只要求政府放权；〔1〕第二：目标趋于一致性。对于政府职能转变过程中的政府职能的目标，理论界讨论最多的主要集中在：“有限政府”、“责任政府”、“服务型政府”等，从表面看起来学者的观点不同，但是根据政府职能的定位来看，都表现在要求限制政府的职权，明确政府的职责。第三：行政审批制度改革取得进展。行政审批制度改革是继续深入简政放权的突破口，为了满足市场经济的要求和适应国际贸易规则，国务院进行了几次较大规模的审批改革和地方清理并取得了显著地成果。以行政审批作为改革的切入点是行之有效的，有利于推动转变政府职能、改进机关工作作风，有利于减轻基层、企业和群众负担。

从这一阶段所取得的成果看来，近十年对于政府职能转变不再是对其内涵的界定讨论，而是着眼于政府职能转变的方式，如何使政府在已有的研究成果上进一步深入职能转变。有了明确的目标定位，以及多学科的交叉视角研究，进一步转变政府职能转变的需要从理论探讨转向实证研究。

二、我国政府职能转变存在的问题

（一） 政府与市场的关系定位不明确

政府与市场的关系是政府职能转变过程中不得不面对的一个问题，社会主义市场经济的体制下的政府是有限的政府，政府对市场的管理应该更加精确，市场可以自行调节的交给市场自己做，政府不需要插手。但在此过程中，政府与市场的边界仍然模糊，政府存在定位不准，存在越位、错位现象，对于市场监管部分职能缺位，效率低下。〔2〕对政府在市场经济中的作用认识不到位，一些地方政府仍然充当了市场主体的角色。〔3〕政府在市场资源配置过程中，运用行政手段干预市场的惯性思维仍然存在，政府认为市场应该由自己主导，所以政府职能定位不明确，造成大量的寻租和贪污现象，而政府本应宏观调控的体系却没有建立健全。

（二） 公共服务和社会管理较为薄弱

十六大明确指出政府的职能是：“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务 ”，但我国现阶段政府对社会管理和公共服务的职能还没有理清。市场中需要政府来提供的公共物品、公共服务仍然欠缺。社会管理部分职能缺位、错位，手段不足，创新滞后，公共服务部分职能不到位，公共服务水平低，城乡地区差异大。社会管理和公共服务方面的薄弱，未能及时扼制社会不公和贫富差距过快拉大的趋势，产生了包括许多社会矛盾激化，社会群体性事件增多在内的诸多社会问题，既影响了政府形象，也在一定程度上阻碍了经济和社会的发展。〔4〕这是现阶段我国社会经济发展亟待解决的问题之一，建设社会主义和谐社会的指标不仅仅是经济增长的速度，还需要考虑的是在物质得到满足的基础上人们的精神满足，这就要依靠政府提供公共服务来实现。

（三）相应的保障制度不健全

“行政管理体制是经济体制、政治体制和其他相关体制的结合部”。〔5〕在政府职能转变过程中，需要整体推进，需要建立新的制度来确认政府职能转变成果的可持续性，但改革进程中的政府职能转变没有制度保障。特别需要指出的是政府职能转变过程中没有法制保障，导致政府职能转变具有很大的随意性和不稳定性。总的看来，政府职能转变在本阶段面临的问题主要集中在两个主要方面，一方面是政府自身所存在的问题，另一方面是政府所处的外部环境的问题。其中需要是政府与市场的关系调整问题，即政府自身需要解决的问题。建国以来，我国先后多次进行机构改革，但是改革的成效并不明显，其中主要的原因就是政府职能转变还没到位，其原因还是政府没有下定决心解决自身存在的问题，如继得利益如何破除的问题。

三、推进政府职能转变的路径选择

（一）寻找政府与市场的新平衡

政府如何处理好与市场的关系是政府职能转变的一个重要的前提条件之一，在此过程中出现的政府越位、缺位等现象较为普遍，但是没有得到有效的改进，如何寻找政府与市场关系的新平衡，目前多数人的观点都是集中在深化行政审批制度改革上。王连伟在政府职能转变进程中明晰职权的四个向度中就提出：向市场放权：深化行政审批制度改革。李荣华则指出政府职能转变要理清政府与市场的关系，重点解决越位问题。政府职能转变过程中一个重要的方面就是科学定位政府职能，理清政府与经济的关系。就政府与市场分工而言，其实只需要界定政府的职能或定位即可，除了必须由政府做的以外，其他都是市场的职能。〔6〕

（二）增强政府社会管理，创新公共服务

强化政府的社会职能是新施政理念的重要组成部分，现阶段我国政府的强化点应该在扩大就业、加大收入分配调节力度，扩大城乡居民消费等方面。经济职能与社会职能是我国政府职能的重心，其中社会职能包括社会管理与公共服务职能政府在公共服务领域。〔7〕公共服务生产过程的市场化，可以通过多元竞争来降低成本、提高效率。〔8〕唐铁汉认为按照构建和谐社会的要求，强化社会管理职能，完善社会政策，创新社会管理体制和机制继续加强公共服务职能，采取得力措施满足人民群众基本的公共需求。政府提供公共服务符合和谐社会的发展理念，对市场的良好运作以及人民生活水平的提高都是有利的。

（三）加强政府绩效评估，推进行政问责

十八大四中全会指出，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。这是不仅仅是对领导干部的要求，更加是对政府部门的要求，要求政府对人民负责，接受人民监督。唐铁汉提出加强政府绩效管理与评估，推行行政问责制，将转变政府职能纳入法制化轨道。周志忍提出：“结果导向的责任政府理念”，就是政府的主管部门向结果负责，权力获取与行使的目标和结果挂钩。明确政府的责任，并且明确把绩效评估列入政绩考核中，有利推进行政问责，并最终实现政府职能转变。

当前政府职能转变的重点和难点依旧是如何进一步推进，具体的实施方案是什么？从近十年来已有的研究成果看来，政府可以从两个方面努力推进职能转变。第一：合理定位自身的职能。主要是指政府职能转变的内部条件，这不仅仅体现在政府与市场的关系上面，还关系到政府应该引导社会经济的发展并加强社会管理的公共服务，当然并不只是这两个方面，政府职能转变是一个不断变化的历史范畴，政府内部需要根据外部的环境变化不断做出调整；第二：构建良好的社会环境。包括经济环境、政治环境和社会环境，具体来说包括政策制定、完善制度、法制建设、文化发展等多个领域。这是政府职能转变的外部条件，不仅仅是政府的事，公民及社会团体也可以发挥自身的优势，为政府职能转变提供有利的外部条件。

总的来说，经过近三十年的努力，政府职能转变取得了一定的成果，但现阶段存在许多问题亟待解决，第一：从政府职能上看，对于政府职能定位不清。主要表现为政府与市场、政府与社会的关系定位上，政府对市场的控制主要表现为政府对经济的调控，由于存在“市场失灵”，所以政府需要加强宏观调控，特别是公共服务领域，市场自身无法有效供给时就需要政府介入干预。然而，政府对市场的过度干预，阻碍了市场的发展，政府下一步需要做的是为市场提供良好的条件。第二：从研究的对象上看，主要集中在宏观和微观两个层面，宏观指泛指我国政府的职能的转变，微观是针对乡镇政府职能转变所做的研究，对于中观层面的市、县两级政府的研究不多；从研究的内容看，针对政府职能转变的内涵界定、存在的问题、以及路径选择等多方面都有学者研究，但是并未形式学术对话，研究多以个体思考的形式呈现；从研究的方法上看，理论研究较多，实证的案例分析相对较少。

〔参 考 文 献〕

〔1〕张旭.政府和市场的关系与政府职能转变〔J〕.经济纵横，2014， （07）.

〔2〕谭晓琳.加快政府职能转变是全面深化改革的重要关节〔J〕.中国党政干部论坛，2014，（01）.

〔3〕唐铁汉.我国政府职能转变的成效、特点和方向〔J〕.国家行政学院学报，2007，（02）.

〔4〕杜创国.马克思主义的国家观与政府职能转变〔J〕.马克思主义研究，2008，（08）.

〔5〕郭济.学习贯彻十七大精神，加快行政管理体制改革〔J〕.中国行政管理，2007，（11）.

〔6〕黄少安.准确把握我国现阶段我国政府职能的一般性与特殊性〔J〕.经济纵横，2014，（12）.

〔7〕李冰心.论中国政府职能结构及其纵向分配〔J〕.甘肃社会科学，2014，（06）.

〔8〕周志忍.新时期深化政府职能转变的几点思考〔J〕.中国行政管理，2006，（10）.

〔责任编辑：张平凡〕