依法治校背景下基于大学章程“无用论”思想的理性思考

2015-05-30张琦徐建华

课程教育研究 2015年7期

张琦　徐建华

【摘要】大学章程是由高校权力机构制定的具有法律效力的治校总纲，是大学治理中最根本的规范性文件。一直以来，教育领域乃至社会各界在其功用与价值的认知上，始终存有异议。伴随着高校新一轮大学章程的陆续出台，关于大学章程“无用论”的思想再次出现，我们有必要从学理角度对其功用与价值作进一步的理性分析，以期深入挖掘大学章程的理论价值，在实践中更好地发挥大学章程的功能与价值。

【关键词】大学章程功用策略

【基金项目】全国教育科学规划教育部重点项目《我国高等教育生态可持续发展问题研究》阶段性成果，课题批准号：DIA130299。

【中图分类号】G64 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2015）07-0010-02

大学章程建设不仅是现代大学制度建设的理论要求，也是大学依法治校、依章自主管理和促进自身健康可持续发展的现实要求。尽管我国大学章程的存在已有若干年，但对其存在的价值、功用的认识却存在多种歧义。近来，更有大学章程“无用论”说法的再次出现。认为高校即使没有大学章程依然可以正常办学，即便制定出来也难以有实质性的落实和执行。伴随着新一轮大学章程制定与实施过程中可能会遇到的各种问题和阻力，我们有必要从学理的角度对大学章程的功用做进一步的理性思考。

一、大学章程内涵解读

我国的大学章程发展至今已成为一个《教育法》中的法律概念，但学术界对其概念内涵的界定仍然存在不同的表述。笔者结合其中代表性的观点，认为：大学章程是根据教育法规定，由大学权力机构制定的具有一定法律效力的治校总纲，是大学治理中最根本的规范性文件，以条文的形式对学校宏观层面的规划和宗旨以及内部体制管理方面的重要问题进行规范和约束的自律性文件。

在大学管理体系中，大学章程是一般规章制度制定的依据，一般规章制度需要围绕大学章程展开和细化。因此，明确大学章程在国家法律与一般规章之间承上启下的特殊身份，是深刻理解大学章程内涵的基础，从而展开对其功用的思考和讨论。

二、大学章程功用的深层解析

大学章程建设是现代大学制度建设的重要举措之一，更是高等教育领域进行制度创新的具体实践，其重要性不可置否。但由于对大学章程的功用与价值等问题缺乏应有的共识，导致制定章程的工作最终变成了悬而未决的难题。因此，有必要对大学章程的功用做进一步的深层解析，明确如何发挥大学章程功能。

（一）大学章程是高校依法办学的前提和基础

我国最早的大学章程出现在晚清时期，在其内容、形式和制定主体上都已初具规模。直到1998年《高等教育法》和2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》正式出台，明确指出各高校应当依法制定章程，依章管理学校。截至2014年10月9日，经教育部核准公布章程的高校已有32所。因此，可以说，大学章程已经被提升至大学“宪章”的地位，大学章程是一所大学在法律地位上得到认可的前提和基础。

（二）大学章程是高校依法治校的法律依据和制度保障

在教育领域依法治教和依法治校是最终实现教育行政管理法制化，推进学校各项事业科学发展的前提与基础。随着各高校办学自主权不断扩张，大学章程的制定便是为各高校依法自主治校提供具体可行的依据。因此，依法治校首先要做到依章治校。

首先，大学章程的制定过程是一个凝聚了全校广大教职员工共识的过程，集中体现了民主管理的思想和要求。以某校为例，在大学章程的制定过程中共计调动校内外100余人共同参与，既保证了民主管理思想的落实，也使得全体教职员工能够行使自身的民主权利。其次，完善的民主监督体系是大学章程在保障依法治校顺利实施过程中的重要组成部分。各高校虽然开始逐步开展依法治校和按章治校的战略，但不能否定的是以校长为首的学校行政权力仍处于支配地位。因此，为了真正实现“权利制约权力”的民主秩序，就要综合全方位民主监督力量，探索构建全面的监督机构和制度。

（三）大学章程是完善大学内部治理结构的必然要求和理性选择

目前，我国高校内部治理结构普遍存在着权力结构不均衡的现象，大学章程的建设和实施是有效规避和治理这些不合理现象和问题的重要手段。

首先，从横向划分来看，高校的权力主要由政治权力、行政权力和学术权力三部分组成。大学章程作为指导和规范高校建设与发展的纲领性文件，能够在一定程度上对这三种权力进行合理定位，正确调整各种权力之间的关系，规范各项权力运行机制。其次，从纵向划分来看，高校权力可以分为校级管理和二级学院自治两个层级。通过大学章程的制定，可以明确规定院、校两级职权范围，充分发挥学院在人才培养、科研、学科体系建设方面的作用，坚持做到以二级学院自治为核心，充分发挥学院办学的主体作用。

三、依法治校背景下切实发挥大学章程功用的有效策略

大学章程的功用体现在它是高校得以合法存在的前提和基础，也是完善大学内部治理结构的必然要求和理性选择。我们要确保在发挥大学章程功用的过程中，既不擅自夸大也不忽视其在规范办学和自主治校中的重要作用，从而推翻关于大学章程“无用论”的说法。

（一）捍卫大学章程在高校自主管理中的“宪章”地位

一份大学章程的制定凝聚了校内外相关人士的众多力量，因此，在正式实施大学章程之前要通过多种渠道广泛宣传大学章程的内容、地位和作用等，营造依章治校、依章办学的舆论氛围。使全校教职员工对大学章程有比较清晰的认识，积极参与到大学章程的实施和贯彻中来。另一方面，要扩大宣传范围，使得全社会尤其是各级领导干部明确制定大学章程、依章办学的必要性，把握当代高校改革管理发展的必然趋势。只有当全社会接受并树立了大学章程的意识，才更有利于章程在学校中的顺利实施。

（二）建立健全与大学章程相适应的规章制度体系

要想充分发挥大学章程的作用，就势必要建立能够与其相适应的规章制度体系。及时修订、完善原有的规章制度，废除那些不合时宜的规章制度。明确大学章程与大学规章制度之间是抽象与具体的关系。大学章程作为宏观层面的意志体现，可以对大学内的基本问题和重要事项做出规定，而大学规章制度的制定则主要针对于学校办学活动和管理工作中的具体细节问题。

（三）完善保障大学章程有效实施的监督管理机制

除了通过上述两种方式来充分发挥大学章程的作用，还需要建立与大学章程相适应的有效的监督机制。我国《高等教育法》中就曾明确提出过：教职工代表大会具有对学校管理的监督权。在对大学章程落实情况进行监督的过程中，教职工代表大会的监督是最为重要也是最需要维护和保障的一部分。此外，还需要建立针对大学管理者在保障大学章程有效实施过程中的监督体系，并将保障章程落实情况与绩效评估、责任制考核和干部任期考核等工作相结合，从管理者层面确保学校各项办学活动按照章程规定开展。最后，政府对于各公立大学的管理和大学章程的落实情况的监督也具有义不容辞的责任，需要完善相应的配套监督机制。

总之，大学章程建设是一项十分复杂而又艰巨的任务，对于教育行政部门、高校和广大师生员工来说都是一项巨大的挑战和难得的机遇。面对大学章程“无用论”错误思想的侵袭，我们要在章程实践过程中不断总结经验，吸取教训，广泛采纳并虚心接受来自社会各界的意见和建议，切实将大学章程建设落到实处，不断推动大学章程走向成熟，最终实现大学依法治校和依章自主管理的办学目标。

参考文献：

[1]李强.我国大学章程的历程与现状[J].国家教育行政学院学报，2012（2）：36.

[2]张清杰.大学章程建设之探索[J].中国高等教育，2014（6）：54.

[4]覃晓丹.论我国大学章程的制定与实施[J].前沿，2010（21）：199.

作者简介：

张琦（1989-），女，黑龙江大学教育科学研究院硕士研究生，主要研究方向为教育人力资源管理。

徐建华（1968-），女，黑龙江大学教育科学研究院副教授，硕士生导师，主要研究方向为教育管理理论。