中国视角下世界海洋秩序变迁与海洋权益维护

祝太文

[摘 要]中国的视角下，世界海洋秩序经历了两大阶段四个时期。中国海洋权益当前面临种种挑战，需要从推动海洋秩序加快演进、海洋军事力量的建设、海洋制度建设、海洋权益主张宣传、海洋开发合作等方面坚决而策略性地对海洋权益加以维护。

[关键词]海洋权益；华夷秩序；条约秩序；策略

[中图分类号]D61 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）07 — 0046 — 03

海洋秩序是指国际社会普遍接受的国家间海洋关系准则和行为规范，以及由此形成的海洋权益结构和相应的运行机制。海洋秩序是世界秩序的一部分，也是一个历史范畴，在一定历史时期产生，并随着世界政治、经济关系的发展而不断变化与发展。不同历史时期所形成的海洋秩序，都有其相应的海洋权益分配原则和制度，决定着一个国家在海洋事务活动中所享有的权利和利益，各国各个历史时期所能享有的海洋权益也是一个动态的范畴。了解中国的海洋权益及其变化与发展，需要了解世界海洋秩序的发展与演变，尤其是需要了解以中国为视角的海洋秩序的变迁，以便依循海洋秩序变迁的规律寻找维护海洋权益的方法与途径。

一、世界海洋华夷秩序时期

自商周直至1840年的漫长历史时期，我国政治乃至思想文化诸方面无不浸润着“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的观念，在朝维护着“君君臣臣”的政治、道德、社会伦理关系，对外则维持以华夏为中心的“中心——边缘”辐射关系，中华文明作为世界文明的正朔，所有的夷狄国家对中国的关系，均应该是以臣事君的关系。所以在古代的华夷秩序时期，中国与周边国家很少有真正意义上的此疆彼界，只要中国行政管辖所能及即为中国疆域。〔1]在海洋上情况也同样如此，故也无所谓海洋权益，只要当时生产力条件下能有的权益，中国尽行享有，也可以说是当时没有海洋权益观念，但尽享全部海洋权益。当然，华夷秩序主要体现在东亚的秩序上，放眼全球，世界秩序中的海洋秩序在15世纪地理大发现后，即明中叶以后已有一定变化。故华夷秩序下的海洋秩序，以15世纪地理大发现为界又可分为前后两个阶段。

（一）15世纪地理大发现以前

至地理大发现前夕，欧洲人还在地中海打转时，中国早就越出了东亚海域，控制了亚洲海洋。由于古代中华文明远高于周边地区，利用海洋的能力也远高于其他国家，东晋法显印度取经后航海归国，隋唐以后航海走向全面繁荣，南宋时中国的海上商队全面控制了东海，元代海上更是远航至波斯湾等地而全面控制了南海直至南洋，明代永乐年间郑和七下西洋，中国在南洋建立的和平友好、安定有序的东南亚海洋秩序，古代中国主导亚洲海洋秩序的能力达到了顶峰。

（二）15世纪地理大发现至1840年

15世纪地理大发现之后，围绕海洋控制权的竞争首先出现在葡萄牙与西班牙之间，两国于1494年签订《托德西利亚条约》、1529年订立《隆拉戈萨条约》，瓜分全球海洋。17、18世纪新兴的荷兰、英国等强国，起而反对两国的海洋控制，并以实力为后盾挑战两国的海洋霸权，展开海洋控制权的争夺。并形成国际海洋控制与反控制的观点论战，论战逐渐形成海洋的公海、领海观念。1794年，独立未久的美国第一个正式公布3海里领海宽度，随之法国、荷兰等也先后仿效。在西方进行激烈的海洋控制争夺争论过程中，中国海洋政策却从开放转向闭关锁国，勉强维系在东亚的华夷秩序，而葡萄牙、荷兰、英国等海洋霸权国家则先后从南方海上渐及中国，开始逐步侵蚀中国的海洋权益。

二、世界海洋条约秩序时期

欧洲海洋条约秩序由葡西两国自15世纪末开创，中国直至19世纪中期才由列强裹挟进条约秩序中来。1840年英国发动鸦片战争，英舰用大炮炸开中国封闭的国门。其结果是造成中国视角世界秩序的“千年局变”，也造成海洋秩序的局变。华夷秩序领袖中国自此被强行纳入西方主导的条约秩序之中，西方列强制定的方便其掠夺海洋资源、建立海上霸权的海洋制度也即强置于中国之身，极大地侵害了中国传统的海洋权益。所以海洋条约秩序，本质上是由某个或多个强国所塑造与引领，在实践过程中不可能自动照顾每个缔约国的海洋权益。世界海洋秩序在二战后有所调整，尤其是20世纪50年代后产生了数个海洋公约，促使了世界海洋秩序进入一个新的阶段。

（一）中国近代阶段

19世纪，领海制度已经成为西方公认的习惯法。然而鸦片战争后，列强凭借坚船利炮横行于中国海域，毫不尊重他们自己强调的领海制度。列强在鸦片战争至新中国建立的百年时间里，先后从海上入侵中国达数百次，其中规模大的有几十次，入侵中国的船只多达几千艘，严重地侵害了中国的海洋权益。列强以武力胁迫清政府签下系列不平等条约，大肆侵占中国的海洋权益，如英国割占香港、葡萄牙强据澳门，中国随之丧失该地周边海域的海洋权益；而对中国海洋权益损害最大的要数日俄两国，俄国以武力恐吓得以割占黑龙江以东以北、乌苏里江以东，包括库页岛在内的大片陆地领土，夺取中国东北东部海域、封闭中国东出日本海之海口，还派舰船闯进中国内海渤海湾强租旅顺港；日本则先侵占琉球，继则通过战争割取中国台湾及其附属岛屿，相应的海洋权益也尽归日本侵略者之手。民国时期，民国政府依据领海习惯法，于1930年正式宣布中国领海范围为3海里，于次年颁布《领海范围定为3海里令》，其中还规定缉私范围宽为12海里，俱以低潮线起算。二战结束后，美国发布《杜鲁门公告》宣布“在公海下面，但与美国海岸毗邻的大陆架的底土和海床的自然资源，归美国管辖和控制。”随之，其他国家纷纷效仿，有的还要求享有更多的海洋权益。民国政府也建立起自己主张的领海和毗连区相关制度。但民国政府维护海洋权益的努力，遭到法国等的忽视，法国还编造故事谋夺中国南沙群岛和西沙群岛，也由此埋下南海岛争的一个祸根。

（二）中国现代阶段

20世纪50年代以前，战争是海洋权益调节的主要手段，19、20世纪之交，西方海洋大国主导签署过数个关于海战的公约，但没有根本改变海洋秩序由战争构造的本质，所调节的也多限于少数争夺海洋的大国之间权益，海洋秩序的规则没有大的改进。〔2]1958年，海洋大国主导聚集四十多个国家在日内瓦召开第一次联合国海洋法会议，前后通过《领海与毗连区公约》、《公海公约》、《捕鱼与养护公海生物资源公约》、《大陆架公约》四部对海洋秩序具有重大影响的国际公约。过去主要以战争手段建立海洋秩序所形成的许多所谓的国际惯例，也由此经由公约的形式成为国际社会普遍应遵循的行为规范，调节世界海洋关系的规则与制度开始转向多数国家共享性的规范，并开始走向“法律化”。世界海洋秩序自此进入公约秩序阶段，海洋秩序规范更加注重经济活动。然而新中国在联合国的合法席位长期被败退台湾的民国政府所占据，又受到以美国为首的西方国家战略包围、战争威胁，致使新中国长期不能参与战后海洋秩序的重建，而中国的海洋邻国则借机开始依据公约抢占中国岛屿、瓜分中国海域。1971年新中国在联合国合法席位恢复后，便开始积极参与相关的国际海洋问题会议，开始部分地参与国家海洋秩序行动规则的构建。

20世纪七八十年代，随着世界人口的增长、陆地资源的日见枯竭、发展中国家的崛起、新技术的不断涌现等，促使人们把眼光日益投向海洋，而旧的海洋秩序也已显见不能满足时代发展的需要，制定更加合理符合更多数国家利益要求的海洋公约已成为新的时代要求。经过160多个国家和地区的艰辛谈判，广大发展国家与海洋大国的相互妥协，最终于1982年12月形成了更为合理的《联合国海洋法公约》（以下称公约）。尽管该公约仍采纳了部分传统海洋秩序原则和制度，存在着许多缺陷，如准确的此疆彼界划分、相关国家片面运用《公约》12海里领海、24海里毗连区、200海里经济专属区、350海里大陆架的划分规则，就给中国维护传统海洋权益造成了许多不利或困扰，但该公约终究把海洋秩序推向了一个更新的发展阶段，海洋秩序不再仅强调和维护海洋大国权益为主。新公约把海洋分为：领海、毗连区、专属经济区、大陆架、国际航行海峡、群岛水域，公海、国际海底区域等八个不同区域，规定各国在相应区域所享有的海洋权益，是迄今为止调节海洋关系最全面、最系统、最完整的国际海洋法。

1994年11月16日《公约》正式生效，中国也于1996年5月正式批准《公约》；同年，中国还制定《中国21世纪海洋议程》，把维护海洋权益作为一项战略任务。2012年7月设立三沙市管理西沙、中沙、南沙三个群岛及其海域，11月中共十八大报告首提建设“海洋强国”战略；2013年中国国务院重组国家海洋局，以中国海警局的名义开展海上维权执法；宣示了中国坚决维护海洋权益的决心。但中国在目前海洋公约秩序中利用公约维护海洋权益，却又面临着诸多新的问题、新的挑战。

三、在海洋公约秩序下维护海洋权益

《公约》的签署与生效，是世界各国在海洋权益重新全面分配上相互妥协的成果，确立了一个新的国际海洋秩序。但《公约》基本原则多源自海洋强国通过战争所确立规则。而且《公约》本身存在的诸如明晰性、具体性、强制性等方面的不足，《公约》的维护及其有效性很不充分，致使《公约》本身理论性远高于实用性，国际间某国海洋权益被他国侵犯时更多的还是靠本国的自我救助。加之世界各国多注重本国所享有的海洋权益，往往依据是否有利于自己对《公约》条文或用语进行取舍或作出自己的解释，甚至某些国家因《公约》有条款不利于己而至今不愿意加入或批准，或单边立法或签署小条约寻求利己的海洋权益，有些国家还利用《公约》规则的模糊性随意扩大自己可享有的权益等。《公约》在解决旧有的问题同时，又不断产生出许多新的问题、新的矛盾。因此中国在当前海洋公约秩序中，在海洋权益维护面临着岛礁被侵占、海域被瓜分、资源被掠夺、安全受到威胁等种种挑战面前，中国应从多角度去维护自身的海洋权益。

（一）推动海洋秩序加快演进

在海洋华夷秩序时代，人类开发、运用海洋主要是航行、鱼盐等事业，海洋权益内容简单，在当时的生产力条件下海洋资源用之不竭，亚洲各国的海洋权益主要通过强大的中国文明调节。15世纪，随着欧洲社会生产力进步，海洋权益的内容进一步扩大，海洋在资源、贸易、军事上意义也日益重要，西方各国由此展开海洋控制权的争夺，此时海洋权益的分配主要通过战争决定，并通过条约的形式予以相互承认与遵循，海洋秩序由此进入条约时代。而中国在鸦片战争后也被卷进了这个秩序，但中国军事实力远远落后西方列强，所应享有的海洋权益也就根本得不到保障。二战之后，科技进一步发展，人类开发利用海洋的能力进一步增强，随着发展中国家的发展壮大，要求享有更多的海洋权益，海洋强国被迫与发展中国家妥协，以公约的形式共同签订新的调节海洋权益规则，海洋秩序进入公约时代。从海洋秩序的阶段演进过程来看，生产力发展对海洋秩序演进具有决定性的推动作用。由此，中国应当大力发展科技，尤其是海洋科技，促进人类开发利用海洋的能力进一步提高，推动海洋秩序加快有利于中国的演进。中国在增强科技实力过程中，应该有计划地逐步占领科技领域的制高点，以便在海洋秩序进一步演进中占据有利位置，最大程度地维护中国的海洋权益。

（二）重视海洋军事力量的建设

海洋一般条约秩序下，无论是葡西瓜分世界海洋、荷兰的自由说、英国的闭海论，还是后来的领海、公海原则，海洋权益支配的格局每一次变化，都是实力处于优势的国家主动提出，以实现本国权益最大化而限制他国权益所导致。而每一次海洋权益分配调整最重要的手段就是战争，以军事实力决定权益的再分配，并以条约的形式把权益分配规则确定下来。海洋秩序进到公约秩序时代，调节的手段主要转向了法律，但公约是发展中国家与海洋强国妥协的产物，其中许多原则源自保证海洋强国最大利益的一般条约所形成习惯法内容，所以海洋权益的调整仍脱离不了军事实力的左右。海洋权益从来都不是让出的，而是需要用综合实力尤其是军事实力来实现和维护的。〔3]因此，中国应该大力发展海上军事力量，可以借鉴英美等海洋强国的经验，加大海洋军事力量建设的投入，不断提高海洋军事力量科技水平，并加快已有海洋力量的整合，使海洋军事力量不仅是一种威慑，也是一种维护海洋权益中拉得出、打得赢的力量。

（三）积极推进海洋制度建设

自中国被西方卷进海洋条约秩序中，世界海洋规则制度的制定，中国基本被排除在外，世界海洋权益的分配任由海洋强国左右，即至今的海洋制度和机制实际上始终由大国所控制。〔4] 20世纪七八十年代，中国才有机会开始有限参与世界海洋秩序规则的构建，但中国当时海洋开发利用的技术远落后海洋强国，国内海洋立法、执法、管理还很不完善。中国经过三十多年的改革开放，经济总量已跃居世界第二，科技发展水平也大幅提升，开发利用海洋的能力大有提高。中共十八大也提出了建设海洋强国的战略，中国有必要积极参与世界海洋秩序规则的制定，在经济全球化的当今世界，各国相互依存，社会秩序条约化，中国要生存发展离不开世界，当然也就离不开当今的条约秩序。故中国在承认这个秩序的同时，应当更加积极地参与海洋权益调节规则的构建，努力推动海洋秩序朝有利于中国保护海洋权益的方向发展。同时，借鉴海洋强国成功的经验，进一步完善国内海洋立法，规范执法，为维护海洋权益提供法律支持；〔5]制定合理的海洋发展战略，设计适当的海洋开发利用规划，并适时地调整不合时宜的成分，实现有计划、有步骤地开发利用海洋资源。

（四）大力宣传中国的海洋权益主张

在海洋华夷秩序时代，中国力量世界超群，但中国所构建的亚洲海洋秩序，没有损害、限制他国的发展，更没有危害他国安全和称霸世界的企图。中国被纳入海洋条约秩序后，在海洋强国控制的海洋话语语境下，中国没有机会提出自己的海洋权益主张，直至新中国才有限参与国际海洋秩序的规划，中国提出的海洋权益主张仍不为世界部分国家所认同。〔6]中国应加大宣传力度，让世界上有正义感的人们了解到中国主张的历史、法理等依据。并传达出中国在海洋问题上追求公正、合理，主张通过协商友好解决争端，当然在不损害他国利益同时也绝不牺牲本国的核心利益，争取的是双赢局面。在海洋华夷秩序时代，中国政府长期忽视海洋，甚至禁海、迁界，抑制海上中外交流，从而严重地制约了中国开发利用海洋的能力发展，造成中国人海洋意识的长期淡薄。由此，中国国内还需加强海洋知识的宣传教育，促使人们了解海洋在国家发展中的重要作用和地位，提高整个民族的海洋意识，培养科学的海洋观念。同时大力培养海洋科技人才，推进海洋开发利用力度，让人们切实感受到海洋利益。

（五）促进国际间海洋开发合作

海洋强国主导构建的海洋秩序存在几个世纪，中国被纳入这个秩序也有一个半世纪，目前的公约秩序中国没有强大到可以马上改变它，而且当今世界和平发展是主流，维护稳定发展经济仍是中国各项工作的中心，只有有了强大的经济实力，才有发展科技、壮大海洋军事力量、国家安定团结的坚实物质基础。所以在和平五项原则的基础上，中国应该与世界所有国家发展友好关系，尤其是搞好与海洋强国的合作关系，并努力使相互的合作制度化，减少因某国领导人的更换、主张的不同而损害合作的关系。同时尽力与争议国沟通，按照“主权属我，搁置争议，共同开发”的原则，努力争取解决争端又不损害和平稳定发展的周边环境。

〔参 考 文 献〕

〔1]李国强.关于海疆史研究的几点认识〔J].史学集刊，2014，（01）：43—44.

〔2]姜延迪.国际海洋秩序与中国海洋战略研究〔D].2010年山东大学博士学位论文：45.

〔3]黄天信.海洋安全从来不是让出来的〔N].人民日报（海外版），2014-08-09，（01）.

〔4]李亚敏.海洋秩序在国际秩序变迁中的地位与作用〔D].2007年中共中央党校博士学位论文：156.

〔5]郁志荣.加快海洋维权法制建设刻不容缓〔N].中国海洋报，2014-07-28，（03）.

〔6]张尔升，等.海洋话语弱势与中国海洋强国战略〔J].世界经济与政治论坛，2014，（02）：134—145.

〔责任编辑：张 港〕