土地集约利用空间分区及差别化政策研究

帅文波　杨景胜　谭文兵

摘要 土地集约利用受土地报酬递减规律作用，呈现先增长后降低的发展趋势，由此可判断各地区所处土地集约利用阶段及水平，结合资源发展潜力等因素，作为土地集约利用分区和差别化政策的依据。该研究对安徽省16个市的经济发展和土地集约利用数据进行分析，得出安徽省土地集约利用发展曲线拐点发生在人均GDP 71 050元时；结合2009～2013年安徽省各市存量建设用地总量数据，将安徽省划分为4类土地集约利用管控区域——土地集约利用提升区、土地集约利用优化区、土地集约利用挖潜区、土地集约利用滞后区，并从土地供应数量投放、土地供应强度门槛、存量建设用地挖潜、城乡建设用地互动等方面提出各区土地集约利用的差别化政策建议。

关键词：集约利用；分区；差别化政策；安徽省

中图分类号：S28 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2015）08-289-03

当前土地节约集约利用制度和政策不断完善，但土地资源粗放利用的现状还没有根本转变。受不同地区发展阶段和资源禀赋差异的影响，各地土地集约利用水平也大有差异。因此，根据经济发展水平、资源潜力及土地集约利用差异，开展差别化的土地集约利用政策研究具有较强的理论与实践指导意义。目前，从空间尺度上对土地集约利用研究主要通过建立指标体系对土地集约利用水平开展综合评价，进行土地集约度比较和分区，由于采用综合指标，在后续的用地管理中难以基于评价结果制定差别化政策[1]。另外，目前的研究更多地是体现了经济发展与土地集约利用之间的因果关系，而基于相关性分析基础之上的区域差别化政策研究略显不足。笔者以安徽省为例，提出不同经济发展阶段土地集约利用的变化规律，判断各地区所处土地集约利用阶段及水平，结合资源发展潜力等因素，划分土地集约利用分区，为制定区域土地集约利用差别化政策和措施提供科学依据。

1 不同经济发展阶段土地集约利用变化规律

1.1 土地集约利用变化规律理论阐述 土地集约利用的本质是资本等要素与土地间的替代[2]。经济发展初级阶段，在资本短缺、土地资源充足且易获得的情况下，投资者倾向于以更多的土地投入代替资本投入，土地利用粗放，土地利用集约度低；随着经济发展水平的提高，资本逐渐形成和积累，而资源稀缺性日益凸显，土地相对价格不断提高，投资者倾向于以更多的资本投入代替土地投入，以获取更高的经济效益，土地利用方式由粗放型向集约型转变，土地利用集约度增高。但是，由于土地报酬递减规律的作用，土地集约化是有限度的，在资本投入不断增加的过程中，资本对土地替代的边际净效益将逐步下降并趋于0，土地利用集约度增速下降，在不增加土地投入的前提下，投资者增加资本投入的意愿将逐步降低，最终使单位面积土地投资强度保持稳定。由此可以提出土地集约利用变化规律：随着资本投入量的增多，土地收益不断增长，土地利用集约度呈现先低后高、加速上升的趋势；当土地收益不再高速增加，资本投入增加量越来越小，土地利用集约度到达一定水平后呈现减速上升的趋势，直到土地利益集约度逐渐趋于稳定。

1.2 土地集约利用变化规律实证研究——以安徽省为例 根据上述理论分析，选取安徽省16个地级市作为分析样本，以人均GDP代表经济发展水平，以地均固定资产投资代表土地集约利用水平，时间跨度为2009～2013年，运用SPSS软件 Curve Estimation（曲线估计）分析经济发展水平与土地集约利用之间的关系。

将地均固定资产投资作为因变量y，人均GDP作为自变量x，分别运用线性、二次、三次曲线模型进行拟合，拟合结果见表1。3种拟合模型的显著性概率均为0.000<0.05，说明地均固定资产投资和人均GDP之间存在高度显著的函数关系，其中三次曲线模型的R值最高，拟合效果最好。

经济发展水平与土地集约利用三次曲线模型拟合结果见图1。从图1可清晰地看出土地集约利用变化规律，即随着经济发展水平的不断提高，建设用地集约利用水平先呈加速上升趋势，当人均GDP超过71 050元的拐点后，集约利用水平继续呈上升趋势，但上升的速度将随着经济发展水平的提高而减慢，最终区域建设用地集约利用水平逐渐趋于稳定。

结合2013年安徽省各市人均GDP水平分析图1可知，不同的地区处于不同的集约利用阶段和水平。75%的地市人均GDP低于35 525元，因而这一段曲线上的样本值较为密集，土地集约利用水平距离拐点较远，上升空间较大；19%的地市人均GDP为35 525～71 050元，土地集约利用水平仍然加速上升，但由于距离拐点较近，未来提升空间较小；6%的地市人均GDP已经超过71 050元的曲线拐点，土地集约利用水平开始减速上升。总的来说，安徽省大部分地区处于土地集约利用初级阶段，集约利用水平偏低。

2 土地集约利用的分区研究

从图1可以清楚地看到各个地区所处的经济发展阶段及土地集约利用水平，从而为土地集约利用分区提供依据。安徽省各市土地集约利用根据经济发展水平可划分为3个阶段：人均GDP<35 525元的，为土地集约利用快速发展初级阶段，人均GDP为35 525～71 050元的，为土地集约利用快速发展高级阶段；人均GDP>71 050元的，为土地集约利用减速发展阶段。

但是，土地集约利用分区除了要考虑各地土地集约利用水平及发展趋势外，还要考虑资源发展潜力的差异。目前安徽省土地利用率达93.68%，利用程度较高，未利用地多为难以再利用土地，后备开发资源不足，所以资源发展潜力的重点应是已开发土地的挖潜利用。根据2009～2013年安徽省各市建设用地潜力空间，除以各市总人口，得到各市人均可挖潜的建设用地面积，取平均值11.916 m2为标准划分不同的潜力分区。

综合土地集约利用发展阶段和资源发展潜力因素，对安徽省16个市的人均GDP和人均可挖潜建设用地面积分区指标进行叠加，划分土地集约利用区域，结果见表2，并依据各区社会经济发展水平、土地集约利用阶段及资源发展潜力特征制定区域差别化土地集约利用政策。

3 土地集约利用区域差别化政策

“十一五”以来，安徽省经济水平呈现高增长态势，GDP、人均GDP、固定资产投资增速等经济指标均高于全国水平，总体上处于工业化、城镇化快速发展阶段。这一阶段的显著特点就是资源的快速、大量消耗，经济发展对土地资源的需求仍然十分巨大，城镇、工业和交通用地不断扩大，土地利用效率虽然逐步提高，但土地集约利用水平仍然较低。根据表2分区结果，结合各市实际情况进行微调，将安徽省划分为4类土地集约利用管控区域。

3.1 土地集约利用提升区 主要包括合肥市。合肥市人均GDP为65 677元，地均固定资产投资216万元/hm2，处于土地集约利用快速发展高级阶段，土地集约度尚有提升空间。人均建设用地潜力空间为9.930 m2，接近11.916 m2的平均值，具备一定挖潜余地。

合肥市是安徽省承接产业资本梯度转移的重点区域，新型工业化、城镇化快速推进，经济发展态势良好，土地要素供求矛盾凸显，需求压力应主要通过增加新增建设用地与存量建设用地内涵挖潜来缓解。可协调省域范围内建设用地指标，增加合肥市年度新增建设用地计划，满足承接产业转移及城镇基础设施建设用地需求，合理扩张建设用地总规模。结合产业转型升级优化土地利用结构，重点向战略性新兴产业、现代服务业、基础设施及公务服务设施供地，逐步提高土地使用标准。鼓励盘活存量建设用地，推进低效用地再利用，通过政府收储、异地置换、“退二进三”、就地转型等措施，开展再利用；结合土地整治和城乡建设用地增减挂钩政策，盘活乡镇废弃企业用地、“空心村”等农村建设用地，提高城乡建设用地配置效率，促使资本和土地投入达到最优配置。

3.2 土地集约利用优化区 包括芜湖、马鞍山、铜陵3市，地均固定资产投资平均为222万元/hm2，土地集约利用水平处于快速发展高级阶段。人均建设用地挖潜空间平均为15.480 m2，建设用地挖潜余地大。

该区域城市同属长江经济带和皖江经济带，城镇化、工业化进程大力推进，经济发展速度较快，土地集约利用的重点是提高新增建设用地供应门槛，深度挖掘存量建设用地利用潜力。考虑到芜湖、马鞍山2市土地集约利用水平尚有提升空间，可通过强化土地投入标准，提升土地投入质量。另一方面还要注重提升建设用地集约利用水平，强化土地供中、供后监管，从建筑容积率、地均投资强度、地均税收、履约保证金缴纳和违约责任等方面强化土地出让合同履约，防止供后土地粗放利用或闲置；加强对低效利用土地的认定，采取限期开发、企业自行转型升级、企业合资建设或转让、政府回购土地等方式有效盘活低效用地，实现土地投入向资本投入的有效转化。铜陵已进入土地集约利用减速增长阶段，存量建设用地较多，且具备一定经济实力，应加大存量建设用地盘活力度。

3.3 土地集约利用挖潜区 包括淮南、淮北、黄山、池州、宣城5市，地均固定资产投资平均为133万元/hm2，处于集约度快速发展低级阶段，土地集约利用提升空间大。人均建设用地挖潜空间平均为17.140 m2，建设用地挖潜余地大。

该区域土地集约利用的重点应是以存量土地利用为主，逐步提高土地利用门槛。这一区域的特点是存量建设用地数量最多，因此对于批而未供数量较多的地区，可在省域范围内流转新增建设用地指标；对于闲置、低效利用土地，根据具体原因分类处理，协调存量建设用地二次利用中的利益分配，促进土地结构优化和集约利用。该区域土地集约利用尚有提升空间，可适度控制年度新增建设用地供应量，提高土地开发强度，促使建设用地集约利用水平加速提升。

3.4 土地集约利用滞后区 该区域包括蚌埠、安庆、滁州、阜阳、宿州、六安、亳州7市，地均固定资产投资平均为56万元/hm2，土地集约利用水平处于快速发展低级阶段。人均建设用地挖潜空间平均为6.940 m2，城镇存量建设用地相对较少。

该区域土地集约利用重点是保障新增建设用地投入，确定合理的土地使用标准。考虑到地均固定资产投资较低，说明仍处于以土地代替资该投入的发展阶段，因而需要一定的新增建设用地指标保障其经济发展。同时确定合理的建设用地供应门槛，提高土地投入质量，避免建设用地规模盲目扩展。另外，该区域村庄用地规模较大，宿州、亳州、阜阳、六安和安庆5个市工矿用地比重普遍偏小，均小于5%，而村庄用地占城镇村建设用地比重位居全省前列，可重点推进村庄改造和土地整治，通过城乡建设用地置换平衡城镇化、工业化推进中的用地需求。

4 结论与讨论

4.1 结论

（1）土地集约利用水平受土地报酬递减规律作用，呈现先增长后降低的发展趋势。由此可判断各地区所处土地集约利用阶段和水平，结合资源发展潜力等因素，作为土地集约利用分区和差别化政策的依据。

（2）该研究对安徽省16个市的经济发展和土地集约利用数据进行分析，指出安徽省土地集约利用水平曲线的拐点发生在人均GDP为71 050元，结合各市近5年建设用地可挖潜数据，将安徽省划分为4类土地集约利用管控区域：合肥为土地集约利用提升区；芜湖、马鞍山、铜陵属于土地集约利用优化区；淮南、淮北、黄山、池州、宣城属于土地集约利用挖潜区；蚌埠、安庆、滁州、阜阳、宿州、六安、亳州属于土地集约利用滞后区。并从土地供应数量投放、土地供应强度门槛、存量用地挖潜、城乡建设用地互动等方面提出区域土地集约利用差别化政策建议。

4.2 讨论 该研究仅对安徽省16个市2009～2013年的数据进行分析，时间序列的有限性可能会对研究结果产生影响。在分区指标选择上，为减少指标之间相关性干扰，该研究以地均固定资产投资单一指标代替土地集约利用水平进行分析，从反映土地集约利用水平的完整性角度看，可尝试采用综合性指标表征土地集约利用水平。另外，用近5年的建设用地（主要为城镇）可挖潜面积代表资源发展潜力也略显不足，可采用反映更长时间更大范围（包括农村）的数据进行分析判断。

参考文献

[1] 孔伟，郭杰，欧名豪.不同经济发展水平下的建设用地集约利用及区域差别化管控[J].中国人口·资源与环境， 2014， 24（4）： 100-106.

[2] 李秀彬，朱会义，谈明洪，等.土地利用集约度的测度方法[J].地理科学进展，2008，27（6）：12-17.

[3] 汤怀志，苏强，吴克宁，等.区域土地利用集约发展的阶段性分析[J].资源与产业，2007，9（6）：24-28.