公共体育场馆建设项目PPP模式的应用研究

金瑞静

【摘要】本文通过查阅相关文献资料和专家访谈，对PPP产生发展的理论基础、基本概念进行分析，进而探讨了在大型体育场馆建设项目应用 PPP 模式的必要性和可行性，针对应用模式进行分析，从而为我国大型体育场馆建设项目的发展提出了建议。

【关键词】公共体育场馆；建设项目；PPP模式；研究

前言

随着社会经济的快速发展，体育产业得到了稳步提升，越来越多的城市热衷于举办体育赛事。体育赛事的成功举办不仅满足了大众对体育精神文化生活的需求，同时对一个国家或是一座城市未来的发展将起到积极的促进作用。大型体育赛事产生的辐射作用不仅极大地推动举办城市经济的飞速增长，并且有助于解决劳动力就业、经济结构调整等经济问题。随着赛事规模的不断扩大，项目不断增多，赛事参与者也在不断的增加，赛事的规模也越来越大。之前所建的体育设施已经不能满足大型体育赛事的需求了。因此，很多城市投入了巨大的物力和财力，兴建和扩建了很多大型体育场馆和基础设施，给主办方带来了巨大的经济效益和社会效益，与此同时也产生了负面的影响。目前大多数的体育场馆都采用的是政府财政出资建设，相关的政府部门负责赛后运营，这就直接导致了政府财政的压力过大，从而出现财政赤字。在此趋势下，我们适时的提出了大型体育场馆建设项目应用 PPP 模式，使得大型体育场馆可以有效地运营以及产生经济效益，减少政府支出。

一、PPP模式概述

PPP（public-private partnership）是公私合伙制的简写，指公共部门通过与私人组织建立伙伴关系来提供公共产品和服务的一种方式。PPP实质是一种项目管理模式，是政府、赢利性企业和非赢利性企业以“双赢”或“多赢”为理念，针对整个项目的融资、合作、组织、建设、运营等一系列的项目活动进行的相互合作。采取这种合作的模式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和受益权来换取基础设施加快建设及有效经营。PPP模式是基于某个项目而形成参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，各方都没有达到自己的利益最大化，但总收益却是最大的。PPP包括我们熟悉的早期特许经营类模型，还包括公共基础设施项目的服务外包、管理外包、以及公共基础设施的私有化模型。

二、公共体育场馆设施建设项目引人PPP模式的必要性与可行性分析

（一）必要性分析

在我国大型体育场馆建设项目领域中，目前存在着两种主要矛盾，首先是居住人群对体育产品的需求的增加与体育场馆设施建设运营管理效率低下的矛盾；其次是民间资本比较充足并积极的寻找投资渠道与政府经费不足，体育场馆设施的建设运营与管理成为政府的财政负担的矛盾。两种矛盾的演变，使得采用 PPP 模式解决目前大型体育场馆领域所呈现出的问题成为必要。

1、居住人群对体育产品的需求的增加与体育场馆设施建设运营管理效率低下的矛盾。

随着社会经济高速发展以及全民健身计划的实施，人民的物质生活水平有了大幅度的提升，体育锻炼已经成为人民生活很重要的一部分。作为民众精神生活的重要物质载体，体育场馆在全民健身中发挥越来越重要的作用。近年来，由于国家对大型体育场馆维修费用的拨款逐年减少，一些大型体育场馆设施、设备老化现象越来越严重。现有的各类体育场馆除了在一定的时间内承担上级机关分配的体育训练和比赛任务外，大部分时间体育场馆处于闲置状态。在此种社会背景下，采用 PPP模式可以有效地利用社会资本的融资能力及专业的运营管理团队，进而提高大型体育设施服务的质量及效率，从而解决民众对体育产品需求的增加与体育设施建设运营管理效率低下的矛盾。

2、民间资本比较充足并积极的寻找投资渠道与政府经费不足，投资管理结构单一成为政府财政负担的矛盾

由于我国改革开放的不断深入，社会经济整体持续不断的高速发展，涌现出了很多具有较强经济实力的私营资本。由于私营资本大规模的提升，其资本迅速积累，急切的寻求新的投资渠道，进而成为了我国社会经济投资主体中最活跃的群体。然而我国大部分公共体育场馆是通过政府财政拨款或通过其他途径筹集资金兴建的，是用以满足运动训练、运动竟赛和群众健身娱乐等需要的社会公有体育场和体育馆及其附属配套设施，它是实现我国体育事业发展目标的基础性物质条件。其具有高投入、高收益、低风险等特点大型体育场馆项目在建设时需要高额的建设成本，以及后期运营中维护成本也偏高的特点。因此政府对场馆建设资金的高投入使得其财政压力巨大，同时也无法满足民众对体育产品的高需求。采用PPP模式建设公共体育场馆，不仅解决了政府在场馆建设方面出现财政赤字的问题，也满足了私营资本的投资需求。

（二）可行性分析

1、国内的经济大环境以及体育产业改革的深化，为PPP模式在体育场馆建设项目运作提供了市场条件。

我国经济的持续稳定增长和消费水平的普遍提高，使得公共体育设施建设的市场需求量较大，而且随着体育产业化改革的深化，公共体育设施的传统建设和营运机制也在改革之中，从而为PPP的运做提供了大好的市场条件。

2、政府政策的支持

2001 年，原国家计委颁布了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》。该《通知》提出要放宽对民间投资领域的限制，鼓励和引导民间投资参与运营性基础设施和公益事业的项目建设。2005 年，国家颁布《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》对放宽非公有制经济市场准入、加大对非公有制经济的财税金融支持、完善对非公有制经济的社会服务、加强对发展非公有制经济的指导和政策协调等方面作出明确要求。2010 年，国务院再次发布指令要求进一步放宽民间投资的领域和范围，鼓励民间私人资本进入基础设施领域，而且明确界定政府投资范围，要求抓紧制定实施办法，尽快将相关政策措施落实到位，培育和维护竞争的投资环境。特别明确指出“鼓励民间资本投资生产体育用品，建设各类体育场馆及健身设施，从事体育健身、竞赛表演等活动”。体制障碍方面的突破为私人部门进入大型体育场馆目提供了良好的环境。

3、公共体育场馆运营的市场性与公益性并存

大型体育场馆不仅具有一般公共基础设施的公益性，还具有非常突出的市场运营性特征，这也是本文基于 PPP 视角构建大型体育场馆建管体系的原因所在。我国的社会转型期要逐步实现由计划经济体制向社会主义市场经济体制的发展，体育产业也要逐步实现向市场发展模式的转变，利用市场的竞争机制来提高场馆建设经营的效率。

同时大型体育场馆作为基础设施是以国有固定资产的形式存在的。作为国有固定资产的体育场馆设施一方面要满足重大赛事举办的需求，同时也要满足市民进行体育锻炼的社会需要；并且这种需要是持续和稳定的。从市场经济的基本观点而言，需求是创造市场和价值的动力。

因此，大型体育场馆必须以运营性为手段，以公益性为目标，实现经济效益的同时，创造更高层次的社会效益，实现社会公益性和市场运营性的有机结合，从而保证公益性与运营性的内在统一。体育场馆所具有的市场运营性向民间资本进入该领域提供了利益切入点。

4、民间资本充足，初步具备了类似项目的成功经验

民间资本经过二十几年的发展，已经有了巨大的资金累计。自改革开放以来，我国经济由计划经济向市场经济转型，经济迅速发展的同时，普通民众所拥有的私人财产也有了大规模的增长，同时民营企业出现并取得了长足发展。民间资本累计到了相当大的规模。

转型期，随着体制改革的不断深入，私营资本逐渐渗透到文化、体育等原本在计划经济由公共部门垄断运营的城市公共设施领域，并在实践应用中积累了越来越多项目运作经验。在我国经济发达地区，也有私人部门参与大型体育场馆、俱乐部运营、影剧院等基础设施的建设运营，并取得了一定的效益。同时私人部门往往具有科学先进的运营经验，将大型体育场馆项目交给私人部门运营，可以充分发挥场馆的经济效益，提高场馆的运营效率，将政府解脱出来，发挥更好的监管作用。

三、PPP模式在公共体育场馆建设中的应用模式分析

体育场馆作为具有公共性质的经营项目，引入社会投资者与公共投资共同参与项目策划，在对项目的需求、供给、投资、回报、折旧、利润和风险等进行分析的基础上，实施更加理智和科学的投资和管理行为。截止到2012年底，我国历年累计投入体育场地建设资金1 914.5亿元，其中：财政拨款为667.7亿元，占投资总额的34.9%，地方自筹为1032.6亿元，占投资总额的53.9%。政府财政拨款对体育场馆提供融资的可能性空间已经不大。在这种背景下，引进和应用PPP模式就是比较现实和积极的应对策略。积极吸引私人资本参与到体育场馆建设中来，对政府而言，一方面可以减轻政府财政支出压力，另一方面可以转移一定风险，提高体育场馆的投资与运营效率，同时又不会产生公共产权问题。对私人投资者而言，与政府进行合作，可以开辟新的投资领域，并且体育场馆作为经营项目具有稳定的市场和持续的需求，因此可以可获得稳定的受益。

PPP模式存在的基础是合同、特许权协议和所有权的归属。基于这三者的关系，依照体育场馆不同的建设要求，PPP有不同的适用模式，其中对新建体育场馆项目采用建设-运营-转移（BOT）模式、建设-转移-运营（BTO）模式、建设-拥有-运营（BOO）模式等不同投资和管理行为；对已有体育场馆的扩建采用租赁-建设-运营（LBO）模式、购买-建设-运营（BBO）模式、转移-运营-转移（TOT）模式；对已有体育场馆的维护运营采用服务协议（Service Contract）或运营服务协议（Operation&Ma-intenance Contract）等不同模式参与管理。

由此可见，PPP模式可以广泛应用于体育场馆的运营、改扩建、新体育场馆的建设等方面，通过PPP模式可以灵活地解决我国体育场馆建设中的各种资金需求。

四、结束语

PPP模式是国际上比较通行的公共产品建设的融资方式之一，已经有许多成功的案例。与传统政府投资兴建场馆相比，体育场馆的PPP模式优势明显，值得大力推广。它是一种能提高合作各方效用并最终增进社会福利的合作方式。现阶段我国体育市场发展尚不成熟，企业经营场馆困难重重。在政策上，应该首先鼓励PPP项目使用国家政策性银行贷款和外国政府贷款，同时允许保险基、社保基金、住房基金等大型基金在公共产品领域投资。与此同时，政府部门还应转变角色，一方面，利用其行政权力、公信力和整合社会资源的优势，扶持私人企业参与场馆运营管理。包括积极为整个PPP项目的建设拓宽融资渠道，为体育场馆提供政策扶持，协助申办国际性的体育赛事，拓展运营途径和放松竞赛市场管制等。另一方面，各级政府应该通过制定有效政策及具体措施，促进国内外私人资本参与到我国大型体育场馆建设中。在大型体育场馆建设中由过去的主导角色，变为在公共服务中监督、指导以及合作者的角色。在认真研究学习PPP模式在体育场馆建设中的应用，充分发挥自身的文化特色和优势，将体育场馆的设计、建设、管理、运营融入城市的整体设计中，使体育场馆不仅能举办比赛，满足大众健身的要求，还能成为当地独一无二的品牌，一道美丽的风景。

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基金项目：安徽省体育社会科学研究重点项目.项目编号：ASS2014111。