《不动产登记暂行条例》对登记实务的影响（四）

陈亚菁

在不动产登记中，申请和受理是相对的两个主体分别作出的相对应行为，行政相对人向登记主体提出申请，登记主体依法受理，然后作出是否受理的决定。《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）主要从便民高效、规范登记行为角度对登记机构的受理活动提出了比以往规章更严格的要求，需要登记机构引起足够的重视。

首先是受理场所，也就是申请场所。《条例》规定，当事人应当到不动产登记机构办公场所申请登记。那当前各地实施的上门服务、流动车（站）服务、网上申请是否与这一规定存在冲突？上门服务（包括流动车服务）作为许多登记机构的便民服务举措在一些地方得到推广应用，但在当前登记机构人员偏紧的情况下，上门服务确实不应大力推广。因为，本来在办公场所一个人就能受理完成的业务，如果换成上门服务则必须动用两名工作人员同行，在满足一部分特别人群需要的同时会加大办公场所受理窗口的压力，行政资源并未能得到很好的配置。《条例》之所以没规定网上申请，是考虑到全国各地网络平台应用的不平衡性，但没作规定并不否定网上申请的发展趋势，如果网络申请同时能解决安全和便利问题，则是合乎《条例》本身所提倡的行政法原则之一——便民高效。因此，在不动产登记信息平台建设较为先进的城市，网上申请模式可以先试先行。

其次是受理中的告知要求。在以往的不动产登记中，登记机构习惯采用口头方式告知当事人应当补件或不予受理，这种方式对于能够解释得清楚、当事人能接受的前提下是既快捷又省事的，但也容易发生扯皮现象。从对受理人员有效监督和对当事人负责的角度出发，无论受理与否，都应当予以书面告知。因此，《条例》从严要求登记人员的行为规范，规定受理中的告知行为应以书面形式进行。一是对于符合登记条件可以受理的，应当受理后书面告知申请人。交付给申请人的受理凭证既是受理完成的标志，也是申请人届时领取权属证书的凭证。二是对于不符合登记受理条件的，应书面告知不予受理。尽管不予受理没有形成申请材料，但不予受理有可能损害申请人利益，为给申请人提供救济途径，应当出具不予受理的书面通知书。申请人认为不予受理存在错误、属登记机构不作为的，可以凭不予受理通知书提起行政复议或行政诉讼。三是对于需要补件的业务应一次性告知补正内容。现实中往往存在当事人因缺件问题而多次往返于登记机构的情况，在没有书面告知为证的情况下很难说清是由于登记人员未一次性交待清楚还是当事人未记全而导致，造成双方之间出现矛盾。因此，无论从便民服务还是提高工作责任心的角度出发，都有必要以书面方式一次性告知申请人需要补正的收件。

再次是受理中告知与否的法律后果。受理是登记程序中至关重要的环节，是登记人员直接面对申请人并领受申请人登记意思的过程，每个前来申请的相对人都希望在登记机构的指导下一次性完成申请受理程序。受理与不受理的正确与否既反映出登记人员的业务水平，也影响着后序工作环节的效率。不正当的受理会使申请人不知所措，甚至会导致登记结果的错误。因此，《条例》规定了不予受理而未书面告知的法律后果，即视为受理。这个规定将彻底改变我们以前的做法。如果不能受理的业务因为缺少书面告知的程序而导致法定受理的，则会给登记机构带来极大的被动局面。因为一旦视为受理则必然进入审查、登簿、发证环节，等到发证时限届满，申请人无法领证则会引起更大的矛盾。因此，从完善登记机构自身做法考虑，登记机构应制作“不予受理通知书”的规范格式，根据常见的不予受理情形列明不予受理的理由或者需要一次性补正的材料要求，改变登记机构原来的不受理无凭证的简单做法，从而更好地保护当事人利益、规范登记人员的受理行为。

最后是受理的具体要求。既然受理环节如此重要，则每个从事受理的人员都要掌握各类登记所需申请材料的要求。概括而言，受理时要确保材料齐全、符合法定形式。所谓材料齐全就是要求各类登记所提交的材料对应登记机构对外公布的所需提交材料。因为申请材料不是申请人申请时才知晓的，而是通过登记机构提前在公开场合或媒体公布的，登记机构为让申请人员做到申请时材料齐全，应细化每类登记所需材料，对于因政策变化导致申请材料变化的应及时公告。所谓符合法定形式是指申请人所提交的材料在形式上要符合法定要求，这里的法定应该理解为法律、法规、规章及规范性文件要求。申请材料因登记类型不同而千差万别，有的材料应符合法律要求，如不动产权证是国家统一制定的格式范本，各地未经授权不得自行印制。身份证明通常就是指身份证（除特殊人群可使用其他证件外），当然其也是国家统一格式，不得擅自制造。又如法院关于房屋转移的生效判决文书，通常也是有规范的统一格式。有的材料应符合法规要求，如《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收决定。有的材料应符合规章或规范性文件要求，如商品房买卖合同、存量房买卖合同，这些合同使用的是住建部等相关主管单位的推荐性文本，也是广为实践采用、有利于更好保护交易双方权益的文本。如果有些申请材料没规定须使用统一规范文本的，则可由当事人自行设定，但其涉及登记的内容应符合法定条件。以抵押合同为例，国家和地方未推荐使用统一文本，但各抵押权人特别是银行都有各自的规范文本。对该类由当事人自制的文本则要求合同中所涉及抵押登记的要素应当齐全、合法，如抵押标的应明确，担保主债权、履行债务期限等应明确，而对于合同中存在违反法律规定的条款，比如借款期届满前抵押物转移给抵押权人的条款，又如约定余额不得再次抵押的，这些则认定无效，但部分条款的无效不影响合同整体的效力。

陈品禄/责任编辑