财政部门支持粮食适度规模经营的思考

杨文军

在推行粮食适度规模经营的地方，财政部门必须从优化外部环境、帮助健全内部机制方面，积极为推行粮食适度规模经营创造条件，以加快其进程。本文结合江苏省东海县情况，就调整农业三项补贴，支持粮食适度规模种植问题提出几点思考。

一、如何通过面积标准确定粮食适度规模经营

适度规模一般被认为是在土地投入、劳动投入、化学性要素投入及其技术投入相匹配的条件下，实现农业生产的规模经济化的经营规模。也就是说，种植粮食规模并不是越大越好，而是要“适度”。究竟种植“多大”的规模才是合适的？ 经过实地调研发现，依据粮食规模种植户亩均经济效益与土地经营规模之间的变化关系，亩均经济收益随着种植规模扩大呈现先下降后增长趋势变化。在目前技术条件下，要使经营者安心种地，就必须使种地经营者的纯收入与打工农民的收入大体一致，即把种地平均收入与打工平均收入相当时的种植规模，确认为适度规模种植的下限比较合理。按照这样的测算标准，东海县粮食适度规模经营每个从业人员（劳动力）种植的平均标准应在50亩左右。以家庭农场为例，按照家庭农场经营者家庭中在农场从事劳动生产的人员不少于3人标准计算，东海县家庭农场种植粮棉油等大宗作物的面积应在150亩以上。

二、如何选择粮食适度规模经营财政支持方式

根据《江苏省调整农业三项补贴支持粮食适度规模经营实施方案》，财政支持方式主要有两种：一是政府与金融机构合作，设立粮食适度规模经营风险补偿基金，以此调动金融机构对粮食规模经营主体放贷的积极性，破解粮食适度规模经营主体“融资难”问题。二是对粮食规模经营主体给予贷款贴息支持，解决“融资贵”问题。通过选择上述两种方式，撬动信贷资金向粮食适度规模经营倾斜，有利于快速推进粮食增产、农民增收和农业增效。

三、如何设立和监管粮食适度规模经营风险补偿基金

（一）选择合作的金融机构。通过竞争性谈判方式，与金融机构就设立支持粮食适度规模经营风险补偿基金进行合作，以调动金融机构放贷积极性。为鼓励适度竞争，可以在省级和市（县）两级设立风险补偿基金，两级基金并行运作。省级风险补偿基金由省财政厅设立，可以考虑与农业银行和邮储银行合作，分别设立两个省级风险资金池，鼓励这两个银行的分支机构在全省范围内对粮食适度规模经营主体发放“粮农贷”。市（县）级风险补偿基金由市、县级财政部门设立，可以结合自身实际与农商行和邮储银行进行合作，用于支持对本区域内的粮食适度规模经营主体发放“粮农贷”。例如，2014年以来，东海县已经注入邮储银行500万元农村土地承包经营权贷款抵押风险基金，承办银行由农商行、邮储银行等金融机构负责放贷。

（二）注入风险补偿基金。在确定合作银行的基础上，及时注入风险补偿基金。风险基金全部来源于农资综合补贴中调整20%的资金，加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金。风险基金由省财政结合各地粮食适度规模经营情况，统筹分配用于支持粮食适度规模经营。

（三）“粮农贷”风险控制。

一是明确贷款对象及用途。全省统一开发 “粮农贷”支农信贷产品，贷款对象主要是从事粮食生产的种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体或其法人代表，贷款主要用于与粮食生产相关的生产经营活动，体现“谁多种粮食，就优先支持谁”。新型经营主体名单统一由农业部门提供，实行名单制动态管理。

二是明确贷款额度、期限、利率和担保方式。结合各地实际情况，分别采取不同的模式，具体可由财政部门与合作银行制定办法并签订协议。贷款额度单户一般控制在500万元以内；贷款利率原则上按银行同期贷款基准利率执行，可适当上浮，但最高不应超过银行同期贷款基准利率的20%；贷款期限原则上控制在1年之内；担保方式主要采取土地经营权抵押，也可以采取“信用+担保”的方式。

三是明确基金代偿办法。财政部门和金融机构要建立代偿责任分担机制，按照银行贷款规模与财政投入风险补偿基金放大倍数合理确定分担比例。财政部门与合作银行要加强对坏账的后续管理，并按照各自的职责签订代偿后追回贷款处理协议。

四是明确风险控制措施。明确基金代偿比例和贷款整体不良率两个指标作为风险基金的控制指标，即按照银行贷款规模与财政投入风险补偿基金放大倍数设置不同档次的基金代偿比例，分别计算分担损失；设置贷款不良率上限比，达到不良率上限的，责令合作银行暂停发放，在一定期限内组织整改，整改后不良率仍超过上限比例的，财政部门终止与该银行合作。

四、如何建立粮食适度规模经营贷款贴息制度

（一）明确贷款贴息的对象和额度。对采用“粮农贷”的借款人所产生的贷款利息，在按期偿还本金的下一年度给予适当贴息。补贴额度在“粮农贷”上浮上限范围内，按照不超过实际贷款利息50%给予补贴。

（二）明确贷款贴息的审核主体。由于支持范围涉及种粮大户、家庭农场、农业专业合作社、农业企业等种粮主体，也涉及扶持发展专业化统防统治、农技推广等专业化服务组织，因此省级应明确审核部门的职责，统一由农业部门审核贷款主体是否为粮食适度规模经营主体，由财政部门审核贷款还本结息凭证。“粮农贷”借款人凭银行开具的贷款结息凭证向当地财政部门提出申请，经审核后给予贴息。

五、如何做好支持粮食适度规模经营配套保障工作

（一）强化政策宣传，做好组织推动工作。财政支持粮食适度规模经营是一项重大的全新的改革措施，在贯彻落实政策过程中，应该采取多种方式加强政策宣传，财政、农委等部门要加强与相关金融机构合作，共同做好政策宣传和解释工作，做到新政策家喻户晓，为顺利开展工作营造良好的氛围。

（二）出台文件办法，提供坚实制度保证。在确定粮食适度规模经营主体扶持范围和扶持标准等诸多方面，财政部门要积极参与分析研究，当好政府决策的参谋。政府或职能部门应尽快制定与粮食适度规模经营主体密切相关的贷款、抵押、担保、保险、贴息、贷款风险基金等一系列管理办法。比如通过制定规范化的农村土地经营权抵押贷款管理办法，加大贷款的监管力度，加强贷款风险管理，避免或者减少贷款损失。再如，建立风险补偿基金管理办法，明确“粮农贷”各方权利与义务，完善工作考核体系，对逾期未还款项制定明确的管理细则，对贷款贴息安排及业务经费分配做出明确表示。

（三）建设征信系统，实现资源共享。对粮食适度规模经营主体进行信息采集，并通过互联网数据专线覆盖到合作银行，解决放贷信息不对称问题，推动合作银行将诚信系统与自身信贷产品相结合，不断扩大金融支持粮食适度规模经营的覆盖面。为强化风险控制，提高针对性和精准性，在推行“粮农贷”管理软件基础上，结合征信系统，实行粮食适度规模经营主体名单制动态管理，记录各项贷款走向及对风险进行评估，准确了解风险基金安排使用等运行状况。建立信息共享机制，便于比对贷款发放和偿还信息，加强贷款资金动态管理和实时监控，防止粮食适度规模经营主体改变借款用途弄虚作假骗取补贴资金。

（作者单位：江苏省东海县财政局）

责任编辑：欣闻