公共文化体育设施应用PPP模式探讨

姚清晨 张颖

摘 要：PPP模式作为一种新的管理模式已经在中国公共建设项目中得到广泛运用。公共文体设施项目虽然与基础设施建设同属公共建设项目，具有公共建设项目的共同特征，但依然存在其特殊性。公共文体设施项目可以借鉴基础设施建设引入PPP模式的经验，发挥比政府主导更加明显的优势。在利用PPP模式进行公共文体设施项目的建设运营过程中，可以采取建立稳定的伙伴关系、市场化运作和维护社会资本的市场主体地位等策略，保证项目社会效益与经济效益的有效实现。

关键词：PPP模式;公共文体设施项目;应用策略

中图分类号：F284   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）26-0075-03

公私伙伴关系（PPP，Public-Private-Partnerships）是伴随着新公共管理运动而出现的一种新的管理模式，包括多种实施形式。通过这种新型合作模式，能够实现私人部门投资营利的目标，同时也能够满足社会对于公共产品和服务的需求。公私伙伴关系并非只是一种融资模式或者一种提供公共产品或服务的具体形式，而是一种管理模式。公私伙伴关系所具有的项目目标一致、利益共享和风险共担的特征，使其能够在促进公共利益最大化的过程中实现“一加一大于二”的机制效应，对于这种机制效应的理解反映出公私伙伴关系作为管理模式的创新[1]。以提供的产品内容为依据，可以将公共项目划分为基础设施、公共卫生项目、公共教育项目和公共文体项目等。

关于PPP模式在中国公共文体项目中的应用，国内学者做了研究。郭峰等以宁波文化广场为例分析了PPP模式的应用过程，提出了实现中国公共文化建筑PPP模式的几点建议[2]。李艳芳和赵玮认为，在农村公共文化及服务的供给中引入PPP模式，不仅能够改善农村公共文化产品及服务供给不足的现状，而且有助于促进文化产业的发展和推动新农村的建设[3]。另有许多学者探讨了公私伙伴关系在城市水业、公共卫生领域和基础设施领域等公共项目中的应用。本文将对公私伙伴关系在中国公共文体设施建设项目中的应用模式进行研究，分析公共文体设施建设项目的特殊性以及PPP模式对于这类项目的适用性和相对优势，试图扩展公私伙伴关系在公共项目建设中的适用广度。

一、中国公共文体设施应用PPP模式现状分析

PPP模式在减轻政府财政压力、满足公共基础设施建设、提高投资和管理效率等方面具有特殊的优势[4]。自英国政府最早提出并应用PPP模式之后，这一模式迅速在全世界范围内得到发展。2003年开始建设的“鸟巢”是中国首个采取PPP模式建设的项目。自此之后，中国逐步将PPP模式应用于基础设施、公共事业等各个领域，如香港地铁、长沙电厂和北京地铁四号线等。总体看来，PPP模式在中国已经得到广泛运用，尤其在基础设施领域。在公共文体设施项目中，虽然已经有一些项目采用PPP模式进行建设，如武汉琴台艺术文化中心和宁波文化广场，但在这一方面PPP模式尚未成为主流。因此，探讨公共文体设施应用PPP模式的路径选择具有重要的现实意义。

（一）公共文体设施项目的特征

公共文体设施项目不同于公共项目中的基础设施建设项目。基础设施建设更加具有先行性和基础性，即基础设施建设在社会建设中必须首先完成，它是进行其他社会活动所必不可少的基础性条件，如果缺少这些条件，其他社会产品或服务就难以生产或提供。

相对而言，公共文体设施项目具有以下特征。第一，功能的非基础性。就公共文体设施项目独有的功能而言，包括以下三个方面[5]。一是与配套基础设施高度融合，体现景点化特征。二是带动配套基础设施及相关产业发展。三是促进人口聚集，树立特色文化。由此看来，公共文体设施项目具有独特的社会功能。第二，效益的兼顾性。首先，公共文体设施项目不仅关系项目本身的发展运营，更加关系其辐射区域内人们的精神文化生活能否得到满足以及城市文化事业能否得到发展这一问题。其次，公共文体设施项目具有公益性定位的同时，还兼顾了经济效益和社会效益;其经济效益表明并非所有的公共文体设施项目都能够向公众免费开放，因此必须拥有投资回报，其社会效益表明，作为公共项目的重要组成部分，公共文体设施项目尤其是大型设施建设项目依然要为公众服务，为廣大公众提供文化产品及服务。第三，投资的复杂性。公共文体设施项目并非只包括主体建筑本身，还包括主体之外的各种配套基础设施。公共文体设施项目投资回收时间长，项目融资能力差。与基础设施收回投资不同，公共文体设施项目的投资回收具有不确定性。

（二）公共文体设施项目存在的问题

公共文体设施项目多由政府主导实施，其投资几乎全部来自政府财政，其运营和管理多采取政府成立专门事业单位的形式进行。这一模式暴露出公共文体设施项目在建设运营过程中的一系列问题。

1.资金来源结构单一，政府财政压力过大

政府主导的公共文体设施项目，其资源仅来自于政府财政，势必造成项目投资来源结构单一和政府财政压力过大的问题。同时，由于项目资金来源单一，使得项目建设运营缺乏相应的补偿机制和激励机制，这就造成民营部门缺乏对项目进行投资的积极性。政府单一投资的模式也使民营部门缺乏项目投资机会和渠道。政府财政压力过大反过来又会使得公共文体设施项目无法在市场中发挥正常的功能，失去活力。投资结构单一的结果是利益分享单一，民营部门无法参与到投资项目中，自然无法从项目中取得利益。与缺乏利益分享机制相对应的是风险分担机制的缺乏。项目建设与运营中的风险全部由政府承担，虽然能够保证一定程度上的政策支持，但项目风险承担者的单一会造成整体风险过大的后果。

2.运营主体效率低下，项目领域缺乏竞争

公共文体设施项目由政府作为单一主体进行建设经营，一方面使政府成立的事业单位在经营管理项目的过程中效率低下，另一方面使项目运营中缺乏竞争。作为城市地标和城市名片的大型公共文体设施项目承担着满足人们精神文化需求和展示城市形象的功能。低效率不仅使这一功能无法实现，而且会造成公共资源的浪费。竞争的缺乏容易产生政府垄断，给政府经营公共文体设施项目中的寻租行为提供了机会。

3.运营管理模式不健全，行政干预过多

政府主导的公共文体设施项目由于主体单一，同时政府在市场准入、质量监督方面没有建立有效的运营管理模式，使得公共文体设施项目的运营管理只能依照事业单位科层制进行。另外，政府建立专门事业单位对公共文体设施项目进行运营管理，但主管行政部门仍然具有对事业单位人财物的审核权和最终决定权，导致行政主管部门与事业单位之间权责不明，行政主管单位对事业单位进行过多的行政干预。

二、中国公共文体设施应用PPP模式的路径选择

（一）公共文体设施项目建设运营模式

公共文体设施项目的建设运营模式选择包括三种：政府主导模式、BT（build-transfer;建设-转移）模式和PPP模式。三种模式各有特征，具体分析如表1所示。

1.政府主导模式是当前我国公共文体设施项目中应用最广泛的一种模式。政府主导模式下，项目资金全部来自政府财政支出或银行的政策性贷款。其优势在于保障资金来源，资金投入风险较小。但同时也有很大的弊端。政府必须承担建设投资以及其后的运营投入，并且几乎承担全部风险。政府主导模式下，公共文体设施项目依靠事业单位运营管理，文化事业属性使其不追求资金回报率，因此缺乏竞争，使经营管理水平与文化服务水平难以提升。

2.BT模式是指由企业承担公共文体设施项目的建设任务，在项目建成后由政府通过一次性支付或分期支付的方式从企业中购回项目，从而进行运营管理。这一模式中，政府将项目的融资建设交给企业，由企业承担项目融资和建设风险。企业由于以营利为目的，因此在项目融资建设过程中，能够运用市场机制，这在一定程度上实现了项目的经济效益。BT模式缓解了政府的财政压力，降低了政府承担项目建设的风险。

3.PPP模式简言之就是将私营部门纳入到提供公共产品及服务的领域中来，它强调公私部门之间的目标一致、利益分享和风险分担。相较于BT模式中企业和政府分别在建设和运营过程中承担主导作用，PPP模式中，公私部门的合作贯穿于整个项目过程。政府参与其中，对项目过程进行监管，主动承担政策风险;企业利用专业知识进行建設运营，保证利益回收，主动承担运营风险。这一方面保证了公共文体设施项目社会效益和经济效益的实现，另一方面是项目整体风险降至最低。

（二）公共文体设施项目PPP模式的优势与应用策略

PPP模式在基础设施建设中的应用显示出了其相对于政府主导模式的优势。首先，PPP模式创造出政府与私营部门的伙伴关系，这种伙伴关系不同于一般性的政企合作，其存在是基于一个更重要的特征：项目目标一致性。也就是公共部门和私营部门在公私伙伴关系中秉持同一个目标，即以最少的资源，提供最多的公共产品及服务。在这一目标的引导下，公共部门能够实现其公共利益和福利的追求，同时私营部门能够实现其对于自身利益的追求。在公共文体设施项目中，PPP模式建立的伙伴关系能够实现社会效益和经济效益的统一。

其次，公共文体设施项目的PPP模式中，明确的职能分工和分类管理使公私部门在项目建设运营中实现了利益共享与风险分担。公共文体设施项目具有明显的公益性和不同于基础设施建设的非基础性，这表明政府在其中必须扮演重要角色。但重要角色并不意味着生产者的角色。PPP模式下，政府在公共文体设施项目中的角色定位是安排者，生产者则是私营部门。这样，政府和企业分别扮演自己最擅长的角色，并且在项目运营中实现各自的利益追求。更重要的，项目建设与运营过程中，必然存在各类风险。PPP模式之所以能够降低风险，并不在于参与主体的增加使风险均摊，而在于公私部门各自承担最为擅长应对的风险，从而使风险总量降到最低。在公共文体设施项目在后期运营中与基础设施建设的运营存在较大差别的情况下，分类管理尤为重要。

再次，公共文体设施项目中的PPP模式拥有一个重要的“后发优势”——机制创新[6]。所谓机制创新是PPP模式在经济社会生活中能够促进机制转换，制度创新和资源配置效率的提升。在公共文体设施项目中，PPP模式能够适应项目本身兼具公益性与市场化的双重特性，形成一种新型的优于计划与市场单独作用的管理体制和运行机制。一方面，公共文体设施项目具有公共产品非竞争性与非排他性的固有特征，并且具有满足人们精神文化需求和提升精神文化水平的公共价值，因此政府必须为此负责。PPP模式中，政府作为公共文体设施项目的“倡议者”“牵头人”和“监督员”，使项目能够发挥公益作用，实现自身价值。另一方面，公共文体设施项目的后期运营管理，如果仅仅依靠政府或其专门成立的事业单位进行，那不可避免地存在管理方式和运营方式较为死板的特点。同时脱离市场导致项目投资无法通过市场机制得到回收，经济效益无法实现。而在PPP模式中，项目运营管理方式实现了由事业单位管理运营向合资企业管理运营的转型，将符合市场化运作的管理方式用于公共项目的运营之中，实现了多元化管理和高效率运营。

PPP模式在许多公共项目尤其是基础设施建设中已经展现出其优势与价值。结合现有公共文体设施项目PPP模式的应用思考，可以总结出以下几点策略。

第一，建立稳定的伙伴关系，保证项目建设顺利完成。PPP模式不仅是一种项目融资模式，更是一种管理模式，它包括融资、准入、监管等多种机制。在公共文体设施项目中，公共部门与私营部门通过PPP模式建立起稳定的伙伴关系，以此保证项目融资。同时，PPP模式中的准入机制限制了与公共部门进行合作的私营部门的资质，通过这种准入机制保证项目建设的顺利完成。而在项目建设过程中，PPP模式中的政府监管机制又能起到监督作用。因此，无论是在项目融资阶段、建设阶段，还是在项目运营阶段，PPP模式都能够通过公私部门之间稳定的伙伴关系保证项目的顺利建设运营。

第二，对项目进行市场化运作，并伴随政府补贴等形式。公共文体设施项目比基础设施建设项目更加具有市场化特征，因此在项目运营管理过程中，应该利用私营部门管理模式，尊重市场规律，减少行政干预，进行市场化运作。与基础设施投资回收相对稳定不同，公共文体设施项目的投资回收更大程度上受到市场影响，并且其投资额相对较大，投资回收期相对较长。因此，在项目运营管理过程中，追求私人利益的私营部门在伙伴关系的框架之下能够更有效率对项目进行管理，缩短投资回收期，提高投资回收率。但是，在进行市场化运作的过程中，由于公共文体设施项目的公益性特征，公共部门有必要进行一定程度的行政干预，采用政府补贴等形式维护社会公平，实现公共文体设施项目经济效益和社会效益的统一。

第三，维护社会资本的市场主体地位。种种迹象表明，新型城镇化背景下的中国正进入一个以PPP为标志的新的政府与社会资本合作的时代。然而在这一背景下，虽然“社会资本”参与政府项目的热情持续走高，但也存在这犹豫和观望态度。社会资本的“PPP热情”被三方面的担忧所制约：首先，政府的优势地位使其在与社会资本签订合同后存在不履约的风险，同时换届风险、兑现风险、随意性风险都加大了PPP合约中社会资本的成本。其次，社会资本投入了股权却缺乏与之相对应的话语权，地方政府限制开放程度，使得社会资本无法真正参与项目决策与管理。再次，PPP项目存在建设期长、投资大、回收周期长、利润低等固有特点。在这种情况下，社会资本担忧政府缺乏“共赢”意识，随意改变游戏规则，因此在参与PPP时难以发挥应有效能。这三方面担忧究其根本，是政府在PPP中能否维护社会资本的市场主体地位，以平等的姿态，依据合约法規同社会资本一起从事项目建设运营。为此，在公共文体设施应用PPP模式的过程中，必须切实维护社会资本的市场主体地位，同时建立制约政府、企业等主体的监管机制，保证PPP项目的良好运行。

三、结语

PPP模式在公共建设项目尤其是基础设施建设中得到了广泛应用，并且效果显著。公共文体设施项目相对于基础设施建设有其特殊性，在公共文化设施项目中应用PPP模式尚处于探索阶段。将PPP模式应用于公共文化设施项目具有一系列优势。因此，我国在进行公共文体设施项目的过程中，应当积极引入PPP模式，在公私伙伴关系的框架下，既保证公共产品及服务的供给，又能更好实现公共部门和私营部门的各自目标。在具体运行PPP项目的过程中，政府和社会资本都要在共同目标的指导下，分担成本、分享收益，保证公私伙伴关系的长久发展。

参考文献：

[1]贾康，孙洁.公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能[J].财政研究，2009（10）：2-10.

[2]郭峰，蔡艺卿，王飞球.公共文化建设项目应用公私伙伴关系模式的探讨[J].中国工程科学，2013（11）：108-112.

[3]李艳芳，赵玮.PPP视阈下农村公共文化产品及服务的供给研究[J].特区经济，2012（8）：174-176.

[4]柯永健，王守清，陈炳泉，等.中国PPP项目政治风险变化[C]//.第六届全国土木工程研究生学术论坛.北京.2008：279.

[5]郭峰，蔡艺卿，王飞球.公共文化建设项目应用公私伙伴关系模式的探讨[J].中国工程科学，2013（11）：108-112.

[6]贾康，孙洁.公私伙伴关系的特征与职能[J].经济纵横，2009（8）：7-10.