河南省郑州新郑综合保税区管理模式之构建

摘要：郑州新郑综合保税区作为促进河南经济发展的重要经济形式，应该在管理模式的构建上重点关注政府和产业两个层面。在政府层面需要完善海关监管制度，构建政府层面的配套政策、区港联动，实现产城一体化等。而在产业层面需要明确功能定位，突出特色产业和特色功能，打造全球化物流中心、提升区内制造业产业转型升级，发展高新技术产业、促进临空产业集聚等措施。

关键词：综合保税区 自由贸易区 管理模式

随着郑州新郑综合保税区的正式封关运行，意味着河南已经有能力承接世界知名企业和跨国公司，如果它能够全部实现理论上的九大功能，那么它将对河南经济发展产生不可估量的促进作用。因此，它的管理模式的构建也受到了省、市、区等各级政府层面和企业界的密切关注。

一、关于我国保税区的性质

我国保税区是在吸取了世界各自由区的成功管理经验，并结合我国的国情又有所创新的基础上发展而来的。在性质上既具有世界各自由区的特征，又是我国对外开放、积聚投资、实行投资贸易便利的特殊区域。首先，它是自由区。保税区作为我国境内的一部分，其货物及货物的进出仍处于海关的监管之下，仅在进口税费上视为“境内关外”。其次，中国保税区与国外的自由贸易区的性质又完全不同。最早在1994年的天津会议上，定义了它的性质——“保税”，所以，从这一点上来看，它既不是经济技术开发区，更不是经济特区。之后，随着一个个保税区的设立，各区域的地方政府也希望保税区作为一个吸引投资、聚集企业的开放区，从而在带动本区域经济增长上发挥作用，但它的实质和自由贸易区还是有本质区别的。

二、郑州新郑综合保税区管理现状

按照河南省委确定的“市管为主、省级扶助”和“两级三层”的管理体制，成立了省、市两级郑州航空港经济综合实验区建设领导小组及办公室，省级负责宏观指导协调和推进政策落实，市级负责实验区建设具体工作；设立了实验区党工委和管委会，与郑州新郑综合保税区管理机构进行套合，实行一套机构、两块牌子，负责实验区各项工作的落实，形成了职责明确、协调联动的管理架构和运行机制。省市赋予实验区享有省辖市级经济社会管理权限，实施“职能”与“区域”全覆盖。管委会内设12个局办，市直职能部门派驻机构3个，还有公、检、法机构3个。另外，郑州新郑综合保税区有关事宜由管委会下属的口岸局负责管理，重大事项由管委会决定。

三、郑州新郑综合保税区管理模式之构建

郑州新郑综合保税区成立之初，必定也会面对以往保税区所面临过的各种问题，而解决问题的思路无非两种：一是保持现有的发展模式，局部调整现有的政策；二是为保税区重新定位。而郑州综保区只能选择后者。

（一）政府层面

1、完善海关监管制度

外国投资者在保税内或自由经济区内经营，首先考虑的是投资风险和投资环境。是否投资的决定既取决于政策的稳定性和经济因素、基础设施条件等，也取决于经济法规与海关监管制度的健全与否。

首先，有效放开一线的监管，应该以革新现有的“报备程序”为手段。目前保税区的一线实行须向海关报备的程序，而这一程序实际上都是参照普通海关报送手续制定出来的，虽然在制定过程中有大部分的精简，没有真正体现自己保税区的特殊区域这一特点，所以在程序上和普通海关几乎没有多大的本质上的区别，这导致在实践过程中很大程度地限制了贸易流转的效率。由此，我们可以参照《京都公约》中有关各项海关业务制度，按照其中相关规定来简化报关手续，一方面解决了保税区在一线上繁琐的报关程序，又能融入到国际主流的贸易规则。

其次，调整、改革并完善区内海关监管方式。海关监管方式要改变目前普遍存在的货物监管模式为整个区域监管模式，即：在保税区内，货物不用向海关报备而自由流通，当然企业也无须上交任务税费，只有当货物出入保税区时才进行监管，也就是所说的“管住二线”，将监管重心由一线转移到二线上来。特别是在郑州新郑综合保税区和航空港区的联动试点的基础上，可以在全区内避免综保区和航空港区的重复监管，从而实现统一监管，并将这一监管经验在两区全面推广。

2、构建政府层面的配套政策

在综保区内吸引投资需要有优越的投资环境，而这一环境的创造离不开政府层面与之相对应的配套政策的支持，所以这就要求综保区内以及上级主管部门的政府层面做到以下几个方面：

一要健全与完善综保区立法。从国际上自由贸易区与保税区相类似的区域上来看，我国的保税区、综保区等区域在立法层次上是偏低的，而且缺乏全国性的、统一性的立法。目前，全国各地的此类区域往往各自为政，各自出台一些区域性法律规章，而使对于这些区域的法律最高指导层次仅仅停留在地方的部门规章。因此，应从国家利益和长远利益出发来为保税区的功能和作用定位，尽快制定“全国保税区管理条例”以及相应的其他立法与条件。

二要构建各种有利的配套政策。一方面尽快出台相关支持保税区发展的意见，在土地资源开发、审批权限下放、大项目引进等方面，给予各项优惠政策和方便条件，吸引跨国物流企业、投资企业等入驻，推动其快速发展；另一方面积极承接国家开放政策倾斜，积极争取国家、省内在金融、投资、税收、市场管理、外汇管理等方面的各种政策试点落地，提升区内开放水平。同时，对保税区加工运输出口的货物免领进出口许可证，实行最简化的报关手续，为企业节省时间。

3、区港联动，协调发展，实现产城一体化

郑州新郑综合保税区区内管理的统一性和有效性不仅涉及区内各职能部门之间的协调，在向自由贸易区转型过程中还涉及区港一体化，即综保区与郑州航空港经济综合实验区协调统一的问题。内陆地区加工贸易发展的成功经验提示我们，在中部地区开展加工贸易，必须将“两头在外”改变为“一头在内，一头在外”。郑州航空港经济综合实验区的发展规划，正好迎合了产城一体化的要求，实验区不仅会成为河南省经济发展的新板块，而且将成为中原经济区发展的龙头，成为带动郑州走向国际、走向世界的平台，成为郑州建设国际化陆港城市，国际性的综合物流区，高端制造业基地、服务业基地的载体。目前，郑州新郑综合保税区可以通过“区港联动”、“区港一体”建设为契机积极探索区港管理的协调机制，可以首先基于共同经济利益基础上进行一些产业和经营上的合作，促进经济上的一体化运作；然后，在时机成熟条件下，推进保税区与航空港区管理的统一和协同管理， 进而实现真正意义上的区港一体化模式。

（二） 产业层面

1、明确功能定位，突出特色产业和特色功能，打造全球物流中心

郑州综保区要想成为拉动我省经济发展的主要动力，在功能重构上应当因地制宜，突出特色开发，与其它保税区相比，其最大的优势就是交通便利，使得物流成本能够大大降低。主要表现在：

一是铁路枢纽。郑州处于中原腹地，其铁路枢纽纵横交错、客货运大小车站相连，是中国十大交通枢纽之一。此外，它是京广铁路、陇海铁路两大铁路大动脉，和京港高铁（世界最长的高铁线路）、徐兰高铁两大时速350公里及以上高铁交通大动脉的交会点，是沟通南北连贯东西的交通要冲，居于全国路网中心的重要位置上，具有重要的战略地位。

二是新郑国际机场。就航空物流而言，内陆和沿海成本差距不大。2008年郑州机场被国家民航局确定为全国八大区域性枢纽，是国内干线运输机场和国家一类航空口岸，在全国千万级机场中位居第一。2011年11月，国家发改委批准郑州新郑国际机场二期扩建工程。本期工程按满足2020年旅客吞吐量2900万人次、货邮吞吐量50万吨的目标设计，扩建完工后有望成为国内一流的大型国际门户枢纽机场。

2、提升区内制造业产业转型升级，发展高新技术产业

发展高新技术产业，加快建设贸易带动加工业以及以加工业为主导的贸易型保税区，只要策略得当，发展高新技术产业是有可能取得成功的。郑州在设立综保区的过程中，采用的是“引凤筑巢”的做法，即先吸引国际电子信息产业代工巨头富士康进驻，然后再在国家的大力支持下，批准设立了中部地区唯一一个综合保税区，保税功能破除了关税壁垒，使河南的人力成本优势得以充分发挥。从此，河南、郑州有了一个助推中原经济区腾飞、给了郑州都市区发展的崭新平台。富士康郑州科技园是河南省积极承接产业转移的重要成果，对郑州市乃至全省的电子信息产业和外向型经济发展是一个极大的带动。项目开发期间，也为地方带来建设、销售等多项税收收入。随着相关配套产业和上下游厂商的进驻，必将进一步带动全省电子信息产业的迅猛发展，全面提升河南对外开放的质量和水平，提升了郑州对中部地区的辐射带动力。

3、促进临空产业集聚

近几年来，我国各地以航空运输（包括航空货流和商务人流）为支撑的临空经济区域依托当地的大型国际机场为枢纽，已经取得了不错的经济发展成绩，各种产业也因为临空经济区域的航空枢纽的巨大吸引力和辐射力在很短时间集聚起来，它不仅引起区域空间布局的变化，也对本区域内的经济带来很大的带动作用，并且也推动了区域产业结构的升级。但与沿海的港口经济相比，由于各地在政策的支持上存在相对的不平衡现象，使它的发展潜力仍然有待进一步扩大和释放。同时，伴随着产业发展和产业链延伸，产业集群逐步形成，产业集群中以知识密集、信息密集为特征的高附加值，高技术含量产业环节将成为地区产业发展的重要趋势和主要增长点，这些产业的变化都将对企业交通运输偏好产生影响。随着产业由资源开发、资源加工向资源配置和资源优化功能的转变，在这一过程中，以机场为核心的综合交通枢纽因其便捷的交通联系和广阔的沟通空间，将成为临空偏好企业的主要聚集地。

四、结论

我国保税区、综保区等这些特殊区域在经历了将近20年的发展，已经形成了一定的规模，而且在功能开发模式上也已经走出了以天津会议为导向的全国统一模式，转而向因地制宜的功能开发模式发展。同时，随着世界经济一体化的继续深入，建立自由贸易区成为世界经济发展的主流，而综保区只是在我国存在的一种具有我国国情的特殊形态，它最终只是一种过渡性区域，向自由贸易区转型是它今后发展的主流趋势。因此，郑州新郑综合保税区虽然设立时间不长，但应该注意到各地保税区的转型动向，应以规范和完善保税功能为基础，追求差异化发展为目标，探索出一条具有郑州特色的保税区域发展道路，占据全国保税区域体制创新和扩大开放的制高点。

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〔本文系2014年河南省社科联课题《郑州新郑综合保税区与中国（上海）自由贸易试验区比较研究》（SKL-2014-2891）阶段性研究成果〕

（刘院丽，1980年生，经济学硕士，郑州工业应用技术学院商学院讲师、经济师。研究方向：经济史、经济管理、教育）