芬兰促进自主创新的特点和基本经验

刘悦　张嵎喆

20世纪70年代初期，作为后发国家的北欧小国芬兰，工业主要依赖森林等品种有限的资源，无论是在生活水平方面还是在技术发展方面都远远落后于另外三个北欧国家；然而进入90年代之后，它迅速赶上这三个国家，并成为欧洲乃至整个世界的技术领先者，是公认的创新型国家。根据《2013—2014年全球竞争力报告》显示，在148个参与排名的经济体中，芬兰是全球竞争力排名第三的经济体，排在瑞士、新加坡之后，位列第三。通过研究探索芬兰自主创新的特点和其在促进自主创新方面采取的政策措施，有助于深化我们对自主创新道路的理解和把握。

一、政府高度重视创新并注重创新的市场导向

长期以来，芬兰政府在推动创新方面起着关键性作用，并在前瞻性的创新政策制定和连贯性的创新管理中成为典范。作为将国家创新系统理论和政策付诸实践最早的国家，1990年，芬兰科学技术理事会发布《20世纪90年代科学技术政策的回顾与指导方针》的报告，正式确立构建国家创新系统的战略目标；1993年和1996年，又相继发布《面向创新社会：芬兰的发展战略》和《芬兰：以知识为基础的社会》的两份报告，提出“创新社会”和“知识社会”概念，使国家创新系统的理论和方法在科学技术与产业政策层面上得到更高认识。

（一）在组织结构、投入等多方面都体现出对创新的高度重视

一方面，一套多层级、完善的创新机构体系是芬兰提升自主创新能力的组织保障。最高层级的创新机构是由总理组织并主持，成员包括8个主要部长（教育部长和就业与经济部长担任副主席）、芬兰10所大学的最高层代表（校长和顶尖研究者）、产业界、科学院、国家技术局（TEKES）、雇主和雇员组织最高层代表的芬兰科学与技术政策理事会；它是芬兰国家创新系统中的战略性行为主体，是决定芬兰创新发展方向的决策机构，属于顶层设计部门。第二层级的创新机构主要包括教育部、就业与经济部及其他政府相关部门；它们是芬兰创新机构体系中的政策制定部门，负责将抽象的战略、政策理念转化为可实施的措施。其中，芬兰教育部负责处理教育和培训、科学政策、大学和理工学院、芬兰科学院等有关事宜；芬兰就业经济部负责工业和技术政策，以及国家创新战略。第三层级的创新机构主要包括教育部下辖的芬兰科学院、就业与经济部下辖的TEKES（芬兰国家技术创新局），和直属国家议会的SITRA（芬兰创新基金会）；它们是芬兰创新机构体系中的政策落实及协调部门，是推动科技成果向现实生产力转化的重要载体。其中，芬兰科学院主要负责芬兰的基础科学研究的资助与管理；TEKES主要负责芬兰的技术研发和应用研究的资助与管理；SITRA则主要负责风险投资的筹集和管理，也是芬兰科技政策的重要智库。第四层级的创新机构主要包括企业、行业协会、大学、VTT（芬兰国家技术研究中心）等政府研究机构及贸促会等部门；它们是芬兰创新机构体系中的具体政策执行机构，是提升芬兰自主创新能力的现实载体。其中，大学、政府研究机构是开展基础研究的主力军，政府研究机构、企业则主要开展技术研发和应用性研究，VTT主要负责执行和开展技术开发和应用研究，提供高端科技解决方案和创新服务；行业协会把政府、企业和各种社会资源连成一起，共同围绕着一个产业发展的目标，组成一个集群，进行研究开发、生产组织、市场开拓；芬兰贸促会是政府和企业共同参股、以商业服务形式向企业提供服务的机构，通过其在世界范围内的出口中心网络为芬兰企业提供国际化方面的咨询，提供有关市场信息，寻找合作伙伴和新的市场，在促进国内企业出口创新能力方面起着重要作用。

另一方面，芬兰政府坚持长期投入科学、技术和创新是其在国际竞争中取胜的关键。20世纪70年代早期，芬兰在研发活动方面的支出还是微乎其微的，它当时经济增长的实现主要是通过大规模的要素投入，即要素密集型的增长模式。然而，进入90年代之后，芬兰在研发活动方面，却呈现出了另外一种完全不同的发展情况，在这段时间里，生产率的提高更来自于技术的创新以及效率的提高。此刻，研发投资率要比70年代初期高出了大约3倍。在2010年12月发布的《国家研究与创新政策指南（2011—2015）》中更是明确提出，芬兰的目标是在2010年后将R&D经费维持在GDP的4%，公共投资应占GDP的1.2%。此外，政府还通过免税的方式鼓励企业资助高校和研究机构的研究开发活动。

（二）注重创新的市场导向，突出以企业为主、产学研的结合

芬兰能实现由创新小国逐步转变成为创新强国，其基础来自“公私”对话，即产业界与政府之间的良好交流，这个达成共识的机制可以产生共同的构想。为实现高就业率、生产率和竞争力的目标，芬兰政府特别强调创新必须要面向市场，因此在选择直接资助项目时，采取了政府直接支持企业R&D的政策，支持的主要方式是通过TEKES等机构出资吸引和鼓励研究机构、高校、大中小企业参与实施国家技术计划中的项目。TEKES的资助，无论是对企业或是对大学和研究所，都要求产学研合作进行研究；即高校、研究机构的项目必须要有企业参加，企业的项目必须要有高校或企业的参加，才能获得资金；以此保证研究成果的顺利产业化。而且，国家技术计划在促进合作及在企业和研究机构之间构建网络的同时，致力于加强技术转移，为国际化发展提供支持。该计划以需求为导向，时刻考虑企业的需要，并同企业进行合作，组织公司、高校和研究机构共同参与研讨会和工作坊，并明确表述计划的目的以促进上述各方的合作。这种强调产学研结合的资助机制，不仅能有效地使用有限资金提高研发质量，对于推动科技成果转化和产业化以及促进国家创新体系各要素之间的密切联系起到了极为重要的作用。此外，芬兰政府制定的政策以及落实的服务手段，无论是政府的服务内容、科研项目设置、平台的搭建，其核心都是以企业为主体，符合企业的实际需求。比如说，企业在发展中，普遍有两难：一是缺资金，二是缺市场渠道，芬兰在这两个环节上，都加大了技术投入、资金投入和人力资源投入。芬兰不仅有国家的支持资金、并积极帮助企业争取欧盟的资金；还有专业化的服务机构，帮助企业拓展海外市场，通过前端的资金扶持和后期的市场开拓服务，真正帮助企业实现创新发展。

二、高质量的教育体系

芬兰始终将教育放在优先发展的战略地位，近年来教育经费占国民收入的百分之六；不仅政府重视教育事业，在芬兰企业中流行着一句名言：“教育就是芬兰的国际竞争力”。

（一）教育已成为提升芬兰国家自主创新能力中的关键环节

在基础教育方面，芬兰实行为期9年的义务教育制，以提高学生所需基本知识和技能、培养自主学习能力、消除人们因社会背景不同所造成的差异为主要目标，通过提供平等的教育机会努力使学生能成为乐于探索、有道德并能接受更高层次教育的社会成员。国家法律规定学校要区别对待不同学生的不同需求，要实施“三阶梯辅导模式”，即面向全体学生的一般性辅导，面向一部分学生的加强性辅导和针对个别学生的特殊性辅导。芬兰基础教育成功的重要象征是在国际学生评价方案（PISA）中向世界表明，芬兰教育系统的“双倍质量”——其15岁学生的阅读、数学、科学的成绩世界一流；也造就了具备终生学习能力的高素质公民，为芬兰的创新奠定了坚实基础。

在中等职业教育方面，为提高学生的职业技能并开发其自主创业或就业的潜能，促进学校教育与企业实践的真正结合和产业发展的需要，芬兰针对完成九年制义务教育且即将走上工作岗位的学生，通过传授基本职业技能，以使学生具备处理其专业领域各种问题的基本能力，并适应职业生涯需要和更高层次的资格认证所需的特殊职业技能。芬兰通过颁布《临时职业教育项目》、《中等和高等职业教育法》、《“利用你的时间”运动》等一系列政策，并开展名为“构建职业教育通往就业世界的桥梁”的典型实验，且将管理权下放到地方当局和学校，使得芬兰中等职业教育在学生就业和升学方面取得了相当大的成功。目前，芬兰大约有20多种类型的200多所中等职业学校，这些职业学校提高了芬兰人的职业技能，为芬兰经济社会发展培养了大量适用性人才，对促进国家自主创新能力的提升帮助很大。

在高等教育方面，根据统计，人口不到530万的芬兰拥有 20 所大学和29 所多科技术学院，在芬兰20至39岁人口中，有1/5的人接受高等教育，是北欧国家中接受高等教育人口最多的国家，为芬兰国家自主创新能力的提升培养了大量高层次创新型人才。特别是在高等教育领域中的学科分类中，芬兰在课程设置方面更倾向于理工科，其中，工程学、物理学、数学、统计学以及计算机学科所占的比例相对较高。

（二）高等教育在国家创新体系中扮演着多重角色

根据芬兰议会2003年修订后的《多科技术学院法》，多科技术学院与大学均为芬兰的高等教育；作为芬兰高等教育的两个组成部分，多科技术学院和大学从两个不同的方面为民众提供高等教育，构成了完善的高等教育双轨制。而且，无论何时，特定的教育政策项目和工具都能根据新的挑战和需求做出相应的调整。

一方面，芬兰高等教育强调为区域经济服务，多科技术学院已成为芬兰区域经济、科技发展的助推器。1991年芬兰政府批准创建多科技术学院，芬兰议会于1995年2月制定《多科技术学院法》，根据“如果职业高等教育机构满足相应条件并通过评估，可以获得永久性身份”的立法要求，到2001年，芬兰已有29所多科技术学院，分布在25个城市。与大学不同，芬兰多科技术学院由地方自治市、自治市联合或私人组织来运作，具有明显的实务导向且与地区的发展紧密结合。多科技术学院的教育重点主要是实际的技能培训和从事少量研究，且立足于更好为区域经济发展服务并满足企业人才需求，因此，所进行的主要研究亦与区域经济发展的企业或工业相关，通常会与企业合作共同开展科研项目工作。经过多年的改革实践和发展，作为技术研究和开发推进器以及本地区技术研究与开发中心的多科技术学院，在努力提高劳动者素质、使青年人和成年人掌握应对未来的必要知识和技能等方面取得了不小的成果；满足了地方经济社会的发展需要，并为当地培养了自然资源利用、通讯技术、商业管理、旅游业、娱乐业、社会公共机构等专业领域的人才。

另一方面，芬兰高等教育强调以提升国家创新能力为己任，芬兰大学主动融入国家创新能力建设中并在其中占据重要地位。芬兰教育部明确规定大学的任务是传授知识和科学技术，进行科学研究和技术转化，培养为祖国和人类服务的创新高层次人才，同时要为当地的经济建设服务。芬兰政府更是在2007年11月的一份政策备忘录里特别指出，大学对经济增长和社会福利的重要性相对于过去已经有很大的提高，大学肩负着主要的基础研究职责，是创新体系和政策的基础。在芬兰，企业多侧重于应用研究与开发，基础研究几乎全在大学进行；不仅教育部下属芬兰科学院的资助项目80%以上都给了高等院校，而且芬兰国家技术局也为高等院校提供科研帮助、贷款等服务，高等院校还通过产学研合作形式促进知识创新与应用转化。而且，大学对国家创新体系的更新能力也很重要，它能为新的知识生产领域训练出源源不断的研究人员。此外，除了正常的人才培养与科研开发，芬兰高等院校还肩负着成人培训、虚拟大学和进行产学研结合为企业提供智力支持等工作。

三、突出重点、顺势而变并给予全方位地支持

（一）集中全力发展某些具体领域

作为小国的芬兰没有能力广泛涉足所有高新科技领域，必须集中优势，选准方向，发展能够带动国民经济整体增长的重点领域，如电子通信、现代生物技术等高新科技领域，为信息产业全面发展进而挤身世界信息科技最前沿奠定了基础。2005年9月，芬兰科学院和国家技术局启动了FinnSight 2015的科学技术前瞻项目，首次大规模、系统地进行科学技术前瞻活动；并于2006年发表了项目报告《科学、技术和社会展望》，确定了80个芬兰应当关注的专门领域，涉及科学、技术、商业、工业和社会。其中最突出的是：全球风险管理、能源与环境问题、卫生保健体系的更新、信息通讯技术和生物科学应用等。在2010年12月通过的《国家研究与创新政策指南（2011—2015）》中更是明确提出，“对于芬兰而言，至关重要的是能够识别有前景的研究、能力和业务领域，在一个更系统化的方式下考虑巨大的挑战”，“创新资助的优先领域包括维护在商业和工业的优势领域以及公司的竞争力和创新，促进基于用户需求的创新活动和实验推广，支持业务增长”。

（二）全方位推动重点领域发展

上世纪80年代以来，芬兰为推动电子科技的发展，实施了半导体技术发展计划（1982—1986）和微电子技术发展计划（1987—1991），又推动了以提高电子企业的竞争能力为目的、面向企业技术难题、并由大型企业（诺基亚）为主导和管理者的“芬兰电子设计和制造工程计划”（ESV）；这些计划对芬兰以电子信息为代表的高技术产业的迅速成长和技术进步起到了重要推动作用。另外，鉴于芬兰的经济和智力资源有限，芬兰高度重视通过欧盟各种研究计划以及北欧合作等多种渠道加强国际科技合作，其所参与的大多数国际科技合作项目都有明确的应用目标，所涉及的均是芬兰具有优势或相当发展基础的领域，希望通过合作进一步提高其自身在这些领域的竞争优势。例如，为促进芬兰信息通讯技术在全球化背景下通过国际合作得以更好地发展，芬兰积极参与了北欧信息通讯技术计划（NORDITE2005—2010），并启动欧洲活实验室网络。在推动以电子信息为代表的高技术产业发展过程中，芬兰政府还特别强调满足信息社会中的科学和工程类需求：1998年，教育部提议扩大教育和研究规模，以满足信息产业（电子和信息技术、电子学、电信和数据处理技术）的增长和变革需求。此外，20世纪90年代以来，芬兰进行了消除税收扭曲、金融基础设施建设和放松管制、私有化等一系列推动企业间竞争的改革，这些因素对芬兰的市场环境，以及开展创新活动和创办新企业所必备的先决条件都产生了极为深远的影响。同时，芬兰政府还通过政府公共采购的方式，为创新提供所需的市场，并引导创新活动。特别是上世纪80年代初，政府对诺基亚的政府采购对企业发展起到了关键性作用，也极大地推动了芬兰电子信息产业的高速发展。

四、高度重视创新基础设施的建设

在提升自主创新能力的发展实践中，芬兰政府不仅十分重视国家科技基础设施的建设，而且结合芬兰实际，更加突出科学园和其他创新支持服务机构等非传统的创新基础设施建设。

（一）强化创新基础条件平台——国家研究基础设施的建设

芬兰政府1942年就建立了北欧地区最大的综合研究机构——芬兰技术研究中心（VTT），主要具有技术预见、开展战略研究、推进商业化进程、进行风险投资、提供专业化服务等5类服务功能，以支持和促进芬兰科技发明、保护技术发明、促进科技发明的商品化和促进科技文明在生产中的应用。目前，VTT已拥有约2800名员工，其中科学家占到全部员工的59%，管理人员仅占3%，博士占到18%；在过去的20年内，VTT共有1000项国内专利应用与1300项海外专利应用。自2006年起，芬兰政府开始实施科技创新战略重心（SHOK）计划，旨在解决芬兰工业和社会中长期需求并获得世界一流的专长和国际性的创新和发现；已经建成了能源与环境、森林、信息通信、金属产品与机械加工、建筑环境创新、健康与福利六个科技创新战略重心。同时，政府还通过专业技术中心（OSKE）计划（2008—2013），旨在将高水平的知识与专业技术作为商业运作、职业开发和地区发展的资源，促进知识密集型企业发展，加强以国家有竞争力产业集群的专业技术为基础的合作。2009年2月，芬兰学术团体联合会通过对芬兰具有国家和国际重要性的研究基础设施进行的首次调查，提交了《国家级研究基础设施：现状与路线图》的调查报告，并建议成立专门机构（或称研究基础设施委员会），由它来编写并落实国家和国际研究基础设施政策和资金。

（二）不断加强综合创新平台——科学园的建设

20世纪80年代后，在发展工业化的过程中，意识到产学研合作是促进企业技术能力升级，促进产业发展的重要工具，芬兰以构建国家创新体系为目标，开始大力推进科学园建设，使其逐步成为芬兰自主创新的重要载体，并成为芬兰经济发展的助推器。芬兰科学园包括建设和启动费用、日常的人员费用、项目费用、用于服务的补贴、种子资金及风险资金等资金，不仅全部依赖于来自欧盟、国家各部、市以及各种名目的基金资助；还通过与国家专业技术中心、国家技术开发中心等有政府背景的组织组成有机联系网络获得资助，形成了鲜明的政府支持特色。自1982年成立第一家科学园——奥鲁科学园后，到目前为止，共建成科学园19个。其特点在于依托于大学和科研机构密集的都市区，不以产值、利润、吸引外资等为主要追逐目标，而以促进国外先进技术的消化吸收、大学与技术学院研发成果的产业化、发展科技型小企业等为目标，并在此过程中兼具提供孵化器、加速器、风险投资等专业化服务的功能，实现科研机构与产业的有机结合。正因选址于已建大学和科研机构周围，空间上的邻近使企业可充分吸收大学和科研机构的技术转移和知识外溢，大学和科研机构也能根据企业需求及时调整教学和研究方向保证教学能适应社会需求，使园区成为重要的技术创新区域。例如，著名的赫尔辛基科技走廊是由欧坦聂米科学园、赫尔辛基企业科学园以及众多孵化器聚集构成的带状区域，赫尔辛基科技大学、赫尔辛基大学、经济与管理学院等众多教育机构与芬兰国立技术研究中心VTT等研究机构都集中于此，从而形成企业、大学和科研机构集中布局的科学园。同时，芬兰的科学园还通过相互参股、项目合作、成果转让与引进及进驻等多种方式与校方实现了内在的有机融合；并根据当地大学和科研机构的优势来确定自己的专业领域，而各种项目也围绕这些优势领域展开。

（刘悦，住房和城乡建设部全国市长研修学院。张嵎喆，国家发展改革委产业所）