云南先行探索国家公园体制立法

□ 张一群

高黎贡山国家公园 艾怀森 摄

云南是我国最早开展国家公园保护地模式探索的省份。2008年6月，《国家林业局关于同意将云南省列为国家公园试点省的通知》正式批准云南为国家公园建设试点省，并对立法工作作出明确要求：进一步争取省政府、省人大和有关部门的支持，研究和完善相关政策，妥善解决国家公园机构、编制、经费和土地权属等问题，建立相应的法规、政策、标准和管理措施，以便示范和推广。2013年，党的十八届三中全会从国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标出发，提出了：“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”的重要改革举措，力图通过国家公园体制建设，对目前我国碎片化的保护地进行整合保护、科学利用，并造福于人民。

国家公园的概念和探索源于美国。在世界自然保护联盟（IUCN）提出并被广泛采用的保护地分类体系中，“国家公园”被列为第二类。由于较好地处理了自然生态保护与资源开发利用之间的关系，国家公园被看作现代文明的产物和国家进步的象征，已成为国际主流的保护地模式。

自1872年，世界第一个国家公园——黄石国家公园在美国建立，至2014年3月，全世界已有100多个国家和地区建立了5000余个国家公园。经过140余年的实践，国家公园已成为实现保护与发展共赢的有效模式，在世界各国备受推崇。

虽然冠以“公园”，但国家公园与传统意义上的公园不同。它是以生态环境、自然资源保护和适度旅游开发为基本策略，通过较小范围的适度开发实现大范围的有效保护，是一种能够合理处理生态环境保护与资源开发利用关系的保护和管理模式。

云南省在国家公园理论和实践探索的过程中，参照国际通行概念，结合云南实际，将国家公园界定为“由省人民政府批准设立的，以保护具有国家或者国际重要意义的自然资源和人文资源为目的，兼有科学研究、科普教育、游憩展示和社区发展等功能的特定保护区域。”

云南生态区位重要、生物多样性丰富、景观资源富集，但生态十分脆弱，经济社会发展相对滞后。在保护和发展的双重压力下，自1996年起，云南就开始了国家公园这一新型保护地模式的探索，按照“研究—试点—规划—立法—推广”的步骤，探索出了一条既与国际接轨，又符合云南实际的国家公园建设与管理模式。

为做好国家公园试点工作，省人民政府明确了由省林业厅负责组织国家公园的划定、建设、管理、指导和监督工作，设置了云南省国家公园管理办公室，建立了国家公园决策咨询机构——云南省国家公园专家委员会，制定并发布实施了《云南省人民政府关于推进国家公园建设试点工作的意见》、《云南省国家公园发展规划纲要（2009-2020）》，组织开展了《云南省国家公园发展战略研究》、《云南省国家公园立法可行性研究》等一系列研究课题，批准建立了普达措、丽江老君山、西双版纳、梅里雪山、普洱、高黎贡山、南滚河、大围山等8个国家公园。为规范国家公园建设与管理，云南省还先后发布实施了《国家公园基本条件》、《国家公园资源调查与评价技术规程》等8项地方标准。经过多年实践检验，以生态保护、科学研究、环境教育、公众游憩和社区发展为目标的云南国家公园探索，实现了预期目标，取得了显著成效，为我国开展国家公园体制建设积累了宝贵经验。

2013年11月，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平要求全党全国“吃透三中全会精神，看准的事情要大胆干”。云南省的国家公园实践已充分证明，建设国家公园，既可以有效保护具有国家或者国际重要意义的自然资源、人文资源，又可以带动地方经济发展，促进社区和谐稳定，增强公众保护意识，增强民族凝聚力和自豪感，促进边疆民族团结进步和社会繁荣稳定。

2014年4月，国家林业局、云南省人民政府和世界自然保护联盟（IUCN）共同主办的“国家公园建设研讨会”在昆明召开，向全国介绍、推广了云南国家公园建设模式。2015年1月，国家发改委等13部委联合下发《关于印发建立国家公园体制试点方案的通知》，在全国选取了包括云南在内的9个省份开展国家公园体制建设试点工作，要求各试点省在国家公园建设与管理各方面先行先试。云南省经过近20年的研究和探索，在国家公园理论和实践方面都积累了非富经验，亟待通过立法予以规范和提升。

同时，由于缺少国家公园管理方面的法律、法规，云南省的国家公园建设在管理体制、规划、建设、保护、经营管理以及资金投入等方面受到制约，国家公园诸多功能难以得到有效发挥。例如，由于国家公园管理机构没有执法权、处罚依据不充分，丽江老君山国家公园大羊厂片区社区居民为种植玛卡而对高山草甸、湿地等生态资源造成了严重破坏；普达措国家公园由于没有建立规范的经营与利用制度，导致生态资源被无偿使用；大围山国家公园由于没有建立稳定的资金投入渠道，批建两年仍未开展任何建设。

为体现《云南省国家公园管理条例》的超前性、科学性和可操作性，在立法过程中，我们参照世界各国关于“国家公园由具备资源管理职责和能力的部门实施管理”的通行做法，依据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”的精神，明确了省人民政府林业行政主管部门负责全省国家公园的管理和监督，其他有关部门按照各自职责做好有关工作的管理体制；结合我国各类保护地多以森林及湿地资源为主要依托、分部门多头管理的现状，我们注重与现行法律法规和法定规划相衔接，有效整合自然保护区、森林公园和湿地公园以及其他有价值的森林和湿地资源建设国家公园，并明确提出：新批建的国家公园一律不得重复挂牌，从而保证国家公园建设有效突破现有保护地管理的桎梏、实现“一地一牌”；此外，我们还借鉴国际先进经验，明确了国家公园的管经分离、特许经营和生态补偿等制度。

国家公园在我国尚属新生事物，在国家层面没有相关法律法规、其他省份尚无经验可以借鉴的情况下，云南省在国家公园立法方面先行先试，具有重大示范价值和先导意义。制定《云南省国家公园管理条例》，不仅是云南的创新，更是全国的创新。2014年12月，云南省人民政府第54次常务会议审议通过了《云南省国家公园管理条例（草案）》，并提交省人大常委会进行审议。