新闻法制定要重视立法程序

范玉吉

2015年“两会”期间，第十二届全国人民代表大会教育科学文化卫生委员会主任委员、清华大学新闻与传播学院院长柳斌杰在接受采访时透露，全国人大正在研究新闻传播立法，有望提交本届人大审议。

这一消息一经发出，就在国内引起了很大反响。有人欢呼雀跃，但也有人冷静观望，认为我国提出新闻立法已经三十年了，到现在连个影子都没有，担心又是空喜欢一场。其实，新闻立法是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的题中之意。

中国的新闻立法的曲折历程

社会主义中国的新闻立法历程曲折。1983年六届全国人大一次会议上有代表正式提交议案，建议新闻立法。1984年时任全国人大常委会委员长彭真批示同意了中宣部新闻局提出的《关于着手制定新闻法的请求报告》，自此，新闻法的起草工作就正式启动了。由全国人大教科文卫委员会和中国社科院新闻研究所共同成立了“新闻法研究室”，1985年开始着手起草工作，先后两次修改补充，于1988年4月拿出了《中华人民共和国新闻法（草案第三稿）》。与此同时，1986年上海新闻法起草小组也拿出过《上海市关于新闻工作的若干规定》（征求意见稿）。1987年国家新闻出版署成立，接过了负责新闻法起草工作的接力棒，当年10月，新闻出版署将《中华人民共和国新闻出版法》（送审稿）呈送国务院审查，不久被否定；1989年1月新闻出版署又拿出了《新闻法》与《出版法》两个草案。但因各种原因，新闻法的制定工作被搁浅了。

新闻法的制定工作虽然暂时停顿下来了，但是立法的愿望却一直在党和政府的工作规划中。

党的十六大以来，中央高度重视信息公开透明工作，不断加强政府新闻发布制度建设。2007年出台的《中华人民共和国政府信息公开条例》明确了公开是常态、不公开是例外，将政府新闻发布的范围和新闻媒体公开报道的界限作了明确的法律界定。同年出台并实施的《中华人民共和国突发事件应对法》，把中国近年来在突发公共事件新闻处置中取得的重大进步法律化，要求各级政府和政府部门及时、准确、客观、统一地发布有关突发事件的新闻信息，对迟报、漏报、谎报、瞒报要追究相关责任。

党的十八大以来，党和政府高度重视立法工作，十八届四中全会就提出要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，要坚持立法先行，提高立法质量，“使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。这些重要思想为新闻立法重新提上议事日程打好了基础。

加快新闻立法的必然性

加快新闻立法是全面深化改革、建设社会主义法治国家、完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的必然要求。2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出，“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。……一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究”。他还指出，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。我国宪法第三十五条明确规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”；第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”；第二十二条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动”。宪法规定的这些基本权利由于没有具体法律加以保障，所以其权威性就不能加以保证。全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。新闻立法就是对包括以上权利在内的与新闻出版相关的宪法权利的根本保障，也是建设法治国家、法治政府的重要内容。

党的十八大报告提出要“推动文化事业全面繁荣、文化产业快速发展”，我国的新闻出版业和广播影视业一方面具有文化事业的属性，另一方面也具有文化产业的属性，是我国文化事业和文化产业的主力军。我国现行的新闻传播管理机制与十八大提出的目标是不相适应的，上世纪末提出的“以正面宣传为主”的新闻报道思想，大大束缚了媒体舆论监督的手脚，社会上的腐败问题及其连带出来的权力寻租、违规操作导致了生产安全事故频发、环境问题严重、社会矛盾激化等社会问题时有发生，随处可见，但是我们的媒体却心态平和，一脸安详，呈现在受众面前的是一片莺歌燕舞、到处风平浪静。这种结果就使主流媒体的传播虽然拥有了话语权，却丢失了传播权，因为“说话”是单向的，而传播才是“双向”的。如果不能通过立法保障媒体的报道自由，不能保障媒体的知情权、表达权、监督权，让媒体说受众想听的，报道受众想知道的，那么就不能将话语权转化为传播力。没有新闻法的保障，媒体只能是一种机械地掌握和运用“话语权”的机器。

现在我国传媒的管理体制已发生了变化，原来是党和政府办出版、办新闻，现在变成了管新闻、管出版，实现了政企分开、政事分开、政资分开、管办分离，是具有法人资格的独立的市场主体，是文化产业的一部分。是产业就要面对市场，就要尊重市场规律，如果不能通过新闻立法赋予媒体明确的市场主体地位，媒体不能自主决定自己的经营行为，动不动会碰到所谓的“高压线”，师傅动不动就要念“紧箍咒”，这样的孙悟空无法在市场的天空中翻出漂亮的筋斗去。

加快新闻立法也是时代发展的必然需要。随着网络和新媒体的发展，新闻传播的渠道和方式都发生了巨大的变化，传统的新闻管理方式已经不能适应这种新的传媒格局了，以正面宣传为主的新闻理念用权力来压制舆论的方式已经行不通了。近年来，松江污染、太湖蓝藻问题都是先由新媒体曝光的，甬温动车事故的首发媒体是新媒体，江苏周久耕腐败案、陕西杨达才腐败案等也都是由新媒体曝光的。堵不如疏、捂不如揭、瞒不如报。在这种情况下如果还不能给予媒体自由报道“负面新闻”、进行舆论监督的自由，也真就成了掩耳盗铃。现在民众的民主意识越来越强了，越来越多的民众开始关心国家政治事务、关心自己生活其间的社会事务，所以对表达自由权、知情权和监督权的呼声也越来越高。只有通过新闻立法，才能确保满足公民的这些权利诉求，这也是符合党中央的基本精神和要求的。

重视立法程序，分步骤分层次进行

新闻立法的核心问题主要是新闻自由，这虽然是宪法已经保障了的，但由于我国宪法不能直接司法化，宪法权利只有通过制定具体法律才能得以实现。

现在关于新闻自由的问题主要有两种立法倾向，一种是借新闻自由被滥用来加以限权；另一种是借新闻自由被限制而要求赋权。这实际上涉及了新闻采访权、新闻报道权、舆论监督权的权利与义务关系问题。任何自由都不是绝对的，任何权利都与义务相伴而生。

所以，在对待新闻自由的问题上，既要有足够的赋权，也要有必要的限权，中国的新闻立法不能简单模仿美国的新闻自由，也不能效法欧洲的新闻自由，用孙旭培先生的话说就是要建立“适度的新闻自由”。这个适度的新闻自由既要体现在办报办刊的自由方面，也要体现在对舆论监督、负面新闻的曝光适当放宽方面，更要体现在对公众关心的公共事务的信息公开方面。

没有监督功能的新闻是没有生命力的新闻，没有信息公开能力的媒体是没有人气的媒体。作为市场的主体，如果没有人气，媒体就会失去市场，自然也就失去了生存的基础。我国现在的媒体由于无法进行舆论监督，不能及时准确公开公共事务信息，所以“风光”都让新媒体抢了去，一些党报党刊虽然有发行量，但却没有影响力，有话语权，却没有传播力，其权威性和公信力也就遭到了削弱。

新闻法的制定一定要重视立法程序。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出要加强和改进政府立法制度建设，完善公众参与政府立法机制。只要能坚持科学立法、民主立法，那么新闻法的制定一定取得成功。柳斌杰说《新闻法》有望提交本届人大审议，本届人大还剩下两次会议，如果要提交审议，立法时间紧，任务重，一定不要急于求成，可以将新闻立法分为媒体内容、媒介管理、媒介经营、媒介侵权等，分步骤分层次进行。同时也要借鉴西方新闻传播立法的成功经验，制定出一部高质量的新闻法。

编辑：程新友 jcfycxy@sina.com