以政府的守法诚信推进依法治国

石校瑜

编者按：为深入学习贯彻落实党的十八届四中全会和省委十一届五次全会精神，全面推进依法治省的重大任务，本刊特开设了“全面推进依法治省”栏目，力求宣传好、记录好法治贵州的建设历程。

党的十八届四中全会在部署全面推进依法治国若干重大任务时指出，要在深入推进依法行政过程中，“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。抓紧建设守法诚信的法治政府，对于贯彻依法治国基本方略，建设法治国家、法治社会，具有重要的地位和作用。

守法政府以法为纲

守法诚信政府，从“守法”与“诚信”两个方面对政府建设、机构改革、建设法治政府提出要求。“守法”的政府，是指政府及其机构必须遵守法律。政府遵守法律，具体而言，具有以下标志和要求。

首先，机构职能权限法定。政府在履行公共事务的行政管理职能过程中，管什么、怎么管、设立什么样的机构管、设置多少个机构管、需要多少公务人员来管，这些问题，都由法律所规定。不是想设多少个机构就设多少的随心所欲，不是想管什么就管什么的任意行为，而是由法律所限定。即使是历次政府改革中的机构撤、并、整合，也是由法律先明确再实施，改革后形成和组建的政府机构，其职责权限仍然由法律所明确规定。

其次，依法做出行政决策。“守法”政府的行政决策必须合乎法律，具有以下特征：一是行政决策主体及其权力符合法律。行政权力表现在政府管理公共事务所享有的合法资格和相应的强制力、约束力。只有法定的行政主体依照法定权限所制定的政策，才具有权威性，才对社会具有普遍的约束力和强制力。二是行政决策程序符合法律。程序是对行政决策行为的规范，公正的程序保证决策的可预见性。十八届四中全会提出，要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”，显然，按照这样的法定程序所做出的行政决策，随意决策、个人专断、错误决策就很难发生。

再次，行政行为合法。政府及其部门合法的行政行为表现为在法定的职权范围内，按照法定程序，通过法定形式，在行政管理活动中所实施的能够直接发生行政法律效果的行为。各级政府及其部门在实施行政管理的过程中，其所做出的行政决定、行政许可、行政审查、行政处罚、行政强制、行政复议、行政裁决等各种行政行为。要做到行政行为合法，就必须做到：行政行为主体合法，行政行为不超越法定权限，履行的是行政职务行为，行政行为的内容合法，行政行为的意思表示真实。必须看到行政行为合法对法治社会建设、对公平正义事业、对社会稳定的重大意义。如果各级政府及其部门的行政行为都能够做到合法，那么，就能够大幅度地减少“民告官”案件数量，大幅度减少到上级机关“讨说法”的信访事件。

最后，依法接受监督。政府既要主动、自觉地接受来自行政机关自身的行政监督、审计监督，又要主动接受来自行政机关之外的人大监督、民主监督、司法监督、社会组织监督、舆论监督和群众监督。

诚信政府以身作则

诚信社会建设，政府诚信建设是核心，企业诚信建设是主体，公民个人诚信是美德。政府“诚信”，是政务诚信，依法行政和政务公开构成诚信政府建设的关键环节，并且是法治社会最为重要的基础。

不可否认，在社会变化的转型时期，由于行政体制改革正在推进等多方面原因，政府在守法诚信方面，存在着一些亟待解决的问题。

第一，有法不依问题不同程度存在。具体表现在以下方面：一是对涉及公民、法人或者其他组织合法权益的规范性文件，未经听证、公布等程序，有的变相违法增加公民、法人或者其他组织的义务;二是或明或暗创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力;三是相互抵触、依据缺失的不适应经济社会发展要求的规范性文件，特别是含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，仍然在一些地方执行。

第二，执法不严现象较为普遍。一些地方政府在执法不严方面存在的问题，突出又表现在以下方面：一是行政执法体制不顺，多头执法、重复执法、执法缺位问题并存，导致行政执法争议时常发生;二是行政执法行为及程序模糊，行政执法行为、行政执法程序、行政执法环节等，流程模糊，要求不具体，期限不明确;三是行政裁量权幅度过宽、过大、过于含糊，由此导致由行政处罚、行政许可、行政强制引发的矛盾争议;四是行政执法队伍管理不严，存在无行政执法资格的人员履行行政执法职责的现象，甚至有被聘用合同工、临时工来履行行政执法职责的问题。

第三，政府违约问题不是个别现象。对于政府违约的问题及产生的原因：一是决策不科学，政策不切合实际，有的政策条款或合同中的某些条款因不符合国家的法律，导致政策无法执行;二是有的政策不落实不兑现，像不按时结算工程款，虚报到位配套资金和工程进度，甚至用新增投资偿还以前年度拖欠的工程款的问题，像不履行、或随意变更同企业签订的契约，时有发生。

第四，政务公开工作还需改进。在政务公开方面，有的重形式轻内容，有的公开内容不全面、程序不规范，有的不能妥善处理信息公开与保守秘密的关系，政府信息共享机制不够健全;在政务服务方面，服务体系建设不够完善，服务中心运行缺乏明确规范，公开办理的行政审批和服务事项不能满足群众需求。

政务诚信表现为政府在行使公共权力的过程中，信守规则、遵守诺言、言而有信的行为。政府履行公务讲信用、守规则、履程序、言必行、行必果，政府作为社会的管理者、服务者，必将会产生巨大的“正能量”，引导示范带动企业和个人在经济活动和社会活动中守规则、讲信用。同时，企业是经济活动的主体，企业讲诚信，既关系自身利益与发展，又承载着社会责任，还是政府鼓励和倡导的。如果一个企业讲诚信，企业信用优良，履行社会责任，那么，由市场之手和政府之手所决定的资源配置，必然向其“倾斜”，促使企业发展前景“看好”，从而助推企业的发展壮大。

从政务公开来说，政府调节社会、企业、个人和市场的行政信息和行政决策，必须公开透明。政务公开要“坚持以公开为常态，不公开为例外”的原则，加快推进行政决策公开、行政权力公开透明运行、行政执行公开、行政管理公开、行政服务公开、行政执行结果公开。同时，政务公开要按照法律法规确定的内容及方式，创新政务公开方式方法，深化政务公开内容，丰富政务公开形式，方便群众知情，更好地服务群众，促进诚信政府建设。

为法治建设提供保障

建立法治社会，既取决于公民个人、取决于企业和社会组织，在更大程度更广泛领域是取决于政府。守法诚信政府将引领和促进法治社会的形成。

在全面深化改革、深入推进依法行政、建设守法诚信的法治政府过程中，需要抓紧做好五项工作。

一是健全和完善不同层级政府职责权限的法律制度。明晰中央政府和地方政府事权财权，加强中央政府宏观决策和必要的执法权，明确省一级政府推进区域内基本公共服务均等化职责，明确市县政府行政执行职责，明确乡镇（办事处）政府的职责。

二是健全政府依法决策的管理制度。要按照十八届四中全会部署的任务，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为各级政府重大行政决策的法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。

三是依法确定和公布各级政府及其工作部门的权力清单。通过明晰的权力清单，加大政务公开力度，向社会全面公开各级政府及其机构的职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。

四是细化对行政权力制约和监督的措施。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，需要进一步明确具体的操作规则和措施，才能建成科学有效的权力运行制约和监督体系。

五是大力提升公务员诚信意识。公务员的工作行为是政府履职的具体体现，公务员的不诚信行为必然直接影响政府的政务诚信形象，因此，大力提升公务员的诚信意识是政府必须抓好的一项重要基础性工作，结合当前国家社会信用体系建设的相关要求，加大宣传教育力度，逐步建设公务员信用管理体系和基层政府信用状况监测体系。

总之，法治国家、法治政府和法治社会一体建设，是全面推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的一项重要任务，其中，守法诚信的法治政府建设，发挥着非常重要的作用，需要抓紧抓好。（作者系贵州中鼎资信评估有限公司董事长  责任编辑/姚  远）