港口资源该如何整合

徐剑华 上海海事大学城市现代物流 规化研究所原所长、教授

宁波港集团有限公司和舟山港集团有限公司合并，组建宁波舟山港集团有限公司。接着，安徽港务集团宣告成立。该集团整合了安庆、芜湖、马鞍山等港务集团，成为长江上又一个码头营运商巨头。据报道，整合大连、营口、丹东等港口资源的辽宁港口集团的组建亦已提上日程。可以预计，新一轮码头营运商巨头的整合浪潮正在袭来。“航空母舰”式的跨港口港务集团整合真的代表了我国港口行业的发展方向吗？

港口行政资源整合的“他山之石”

港口资源整合包括港口行政资源整合和港口经营资源整合两个论题。

先看港口行政资源的整合。天津港大爆炸暴露了中国港口业面临的种种问题，其根子在政企不分。20世纪90年代开始实行港口业政企分开，但是事实上在全国绝大部分港口，政企不分的状态只是换了一件“马甲”而依然存在。以天津港为例，天津港务集团承担了包括编制港口发展规划、审批驻港企业（如瑞海危化品储运公司）资质、设立港口公安局和消防队等本该由政府机构才能承担的行政性功能。

除了极少数例外，世界上绝大部分港口采用的是“地主港”模式。按照这种模式，港务局只负责港口规划、审批和管理码头营运商等驻港企业。而码头的经营管理则完全交给码头营运商。

这里所说的“例外”，最典型的是新加坡。央企新加坡国际港务集团（PSA）垄断了新加坡港99%的集装箱处理业务。另一个典型是美国弗吉尼亚州港务管理局，本身兼营全州所有沿海港口的全部集装箱码头业务。

纽约新泽西港也许是世界上最负盛名的港口行政资源整合的经典案例。历史上，纽约和新泽西两港对于一些相邻港域的归属权一直争论不休。为了两港更好地发展，1921年4月30日经美国国会批准，纽约州和新泽西州政府联合成立纽约新泽西港。1972年正式定名为“纽约新泽西港务局”。它所管辖的范围是以纽约自由女神像为中心，半径为25英里的区域,共约1500平方英里，分为纽约和新泽西两个港区。该港目前是美国第三大、东海岸第一大集装箱港。

该港的管理机构是纽约新泽西港务管理局（PANYNJ）。港务局的管理层由两州州长各任命6名委员组成，并监督纽约与新泽西之间各项跨州交通设施的经营，责任有维修、管理跨哈德逊河捷运（PATH）、荷兰隧道及林肯隧道、乔治华盛顿大桥、肯尼迪、纽华克及拉瓜地亚机场三座机场，还有3座长途公车总站、7个码头及1个直升机机场。纽约新泽西港每年的经费预算经两州议会批准后，由两州州长分别下拨。

另一个案例是美国东部的弗吉尼亚州港务局，它由分属三个城市的纽波特纽斯、诺福克、朴茨茅斯三个港区和一个内陆铁路中转站组成，形成统一的竞争实体，并于1982年合并成立弗吉尼亚港务局，是弗吉尼亚州政府的一个机构。其具体执行机构是港务局委员会，负责人由州政府任命。在管理模式上，弗吉尼亚港不同于其他的地主型港口，该港务局拥有并直接经营港口，而没有将码头租赁给其他私营机构经营。

2007年，巴拿马运河太平洋海岸的克利斯多波港（Cristobal）并入巴尔博亚港（Balboa），两港吞吐量合并计算，2014年居世界集装箱港口第44位。

相反的案例也出在美国。美西海岸的洛杉矶港和长滩港近在咫尺，共用一条进港航道，并有一座大桥连接两港，与宁波、舟山两港的关系形态十分相似。关于“洛杉矶港和长滩港应当合并”的建议并不是新鲜事，但一直遭到拒绝。这两个港口城市的政要和民众一向认为，要达成一个完整的合并需要克服巨大的政治挑战。它们是不同的城市，它们在政治上和管理上各不相同。说到底，港口是大自然赐予这个城市的宝贵资源，它不可再生、不可迁移，对城市发展和社区生活具有不可替代的作用。市民不希望其他城市来分享他们的港口资源，哪怕是互惠互利。

除了把两个（或两个以上）城市港口整合成一个港务局以外，组成港口联盟也是港口行政资源整合的一种形式。比如，2014年7月，为了应对班轮公司联盟和船舶大型化趋势以及加拿大港口的竞争，美国联邦海事委员会（FMC）批准西雅图港和塔科马港建立美国西北港口联盟（Northwest Seaport Alliance,NSA）。两个港口仍然分别拥有各自的原有资产，并共同组建一个港口开发部，负责管理两个港口的各类码头。该开发部归两个港口的管委会共同管辖。两港吞吐量从2014年开始合并计算，在世界一百大港中的排名，从2013年的第78和83位，蹿升到全球第41位。NSA超越萨凡纳、奥克兰和弗吉尼亚等港，成为美国第四大港。

又如美国海湾三港休斯敦、莫比尔和坦帕港签署了一份不需要FMC背书的合作协议。在过去的四年时间里，他们已经做到以“海湾沿岸的优势” 为口号的联合营销，以吸引更多的航线。

港口行政资源整合利少弊多

在我国岸线管理约束力不高的情况下，各级地方政府间的博弈使得跨行政区划的港口行政资源整合很难实现对于港口自然资源的有序使用。此外，跨行政区划的港口行政资源整合还会带来行政程序混乱、行政权力交叉等一些新的问题。

国内的港口联盟案例也有许多，比如北部湾三港、河北港务集团、武汉新港等，但大多就是在资本层面上的兼并或吸并，而不是在行政层面上的港口一体化。最典型的恐怕就是宁波舟山港，其实并没有一个“宁波舟山港务管理局”的实体，而只是在吞吐量数据上加总在一起。即使是《宁波-舟山港总体规划》，也只是把原来做成两本的规划，相应章节一一穿插合并，做成一本而已。因此，到目前为止，所谓“宁波舟山港”实质上还停留在港口联盟的阶段，离“宁波舟山港口一体化”的目标还有很长的一段路要走。

武汉、鄂州、黄冈、咸宁四市港口岸线统一规划建成武汉新港，自称其目标是“亿吨大港、千万标箱”。按照武汉新港的逻辑推理，如果哪一天媒体报道武汉新港整合宜昌、荆州、黄石三港资源，组建湖北港务集团，一点也不会令人吃惊。

事实上，建立港口联盟是一回事，合并为一个港口则是一件大事，而不是像“宁波港吸并舟山港”就能解决的。如果只是像过去几年一样，把两个港口的吞吐量合在一起就算实现了两港一体化，那么，只要相邻两个港口同意，就可以冒出像“上海太仓港”、“深圳东莞港”、“青岛日照港”等一大批巨型大港，但是这有意义吗？

由于跨行政区域的行政资源整合作用有限，且会带来诸多问题，因此不建议开展。但是，可考虑区域内的各类港航管理部门进行精简整合，做好简政放权工作，提高行政效率。

参照纽约新泽西港和弗吉尼亚州港的模式，笔者设想，未来真正的“宁波舟山港”应该是这样子：

第一，应该有一个隶属于浙江省交通运输厅的“宁波舟山港务局”实体。该港务局的领导层是管理委员会，成员分别由宁波市政府和舟山市政府选派。港务局每年的经费分别由两市政府划拨。

第二，跨行政区的宁波舟山港务局不但在国内是史无前例的首创，即使在全球100个最大港口中，国外也只有纽约新泽西港、西雅图港和塔科马港共同建立的美国西北港口联盟以及巴拿马的巴尔博亚港等三个案例。参考国外成功的经验，由于这涉及两个城市的管辖权，所以行政命令的整合不合适，应该由宁波和舟山两个城市的的人大审议批准，然后每年由两市政府做预算拨经费。人员从两个城市选配，各市人数相等。

第三，把宁波舟山港作为一个整体，重新编制港口总体规划。以集装箱码头为例，按集疏运方式来划分各港区的功能。比如，为了减少大桥通行车辆的压力，海岛港区以水水中转为主，包括沿海中转和长江中转；大陆港区以本地货源、海铁多式联运和公路集疏运货源为主。

第四，参照国外大多数港口的做法，建议我国港口逐步向地主港转型。探索具有中国特色的地主港模式，即政府授权国有背景的特许经营机构对辖区内码头进行统一规划、开发及建设。特许经营机构根据规划将码头租赁给码头营运商具体经营。如果在地主港模式下，浙江省港口群的资源整合模式可充分发挥作用，实现对港口资源的统一规划、开发及建设，通过统一规划有利于实现群内各港口明确的分工定位，也有利于对资源的集约化利用。

回到本文开头，宁波舟山港务局不再直接经营港口，而只是负责港口规划和码头、港池、航道、锚地、灯标等基础设施建设；监督宁波和舟山之间各项跨市交通设施的经营、维修和管理；将码头租赁给各个码头营运商经营；向客户收取船舶港务费和货物港务费；在各种媒体上推销港口；每年或每双年在国外交易量大的港口城市举办客户招待会推销港口等等。

港口自然资源的地域垄断性阻碍了经营资源的整合

再看港口经营资源的整合。由于目前绝大多数港口均实现了政企分开，且大型港口企业很多已实现公开上市，因此行政命令在港口经营资源整合领域要么不会奏效，要么成本极高。

除了政府主导的整合模式外，港口资源整合还有纯商业模式，如上港集团进行的“长江战略”；以及“政府推动+市场决定”的模式，如防城港、钦州港、北海港三港组建的北部湾国际港务集团，秦皇岛港、唐山曹妃甸港、沧州黄骅港三港组建的河北港口集团，以及厦门集装箱码头集团等。

从这些模式的整合过程和效果分析，沿海港口纯商业模式整合成本比较高。据中国港口协会统计，2014年占全国沿海规模以上港口吞吐量60%以上的20家港口企业，均为盈利。其中很多港口企业的码头资产均已实现上市。在市场经济条件下，通过兼并收购整合经营资源成本将十分高昂。

而上海港“长江战略”和北部湾国际港务集团整合之所以能够成功，一定程度上得益于被整合企业经营效益相对较差，再加上地方政府在政策和补贴上的支持，因此商业整合的阻力较小。但是，这两个案例的阶段性成果并不能保证合资公司未来的走向和业绩。

由于港口自然资源具有天然的地域垄断性，各市国资委事实上控股的各港务集团对地方政府依赖极大，依靠垄断获得红利。如果仅根据省政府的行政命令，整合两个（或两个以上）港务集团的资产，组建成一个港务集团，那么，由于两个城市的地方政府必然会追求本市港口资产的效益最大化，所以这样的“航母”集团走不远。

例如，各地方政府在“一带一路”战略下，加大对港口的投资。包括天津港、大连港、秦皇岛港、营口港、曹妃甸港在内，在国家北部贸易中心的环渤海地区的五个大港在该地区激烈争夺集装箱运量。

从辽宁港口集团所覆盖的大连、营口和丹东三个港口来看，大公国际信用评级公司在其评级报告中称，大连港是营口港最大的竞争对手，因为这两个港口的腹地互相交叉。评级报告指出：“随着交叉腹地的扩大，营口港面临的（来自大连港的）压力在未来两年内还将继续。”

而丹东港则处在本省两大港口大连港和营口港的阴影之下。不过，由于其独特的地理位置，丹东港可以通过多式联运方式联系到俄罗斯、蒙古、韩国和日本。事实上，丹东港是夹在大连港和营口港争斗中的战利品。两个港口为争取省级优势，丹东港必然被确认为是一个关键的战场。

营口港计划斥资150亿元在丹东建设一个全新的设施。按照总体布局规划，到2030年，在18公里长的码头岸线将会拥有50个新泊位。一旦完成后，丹东港预计将成为营口港的喂给港。由此可以预期，辽宁港口集团一旦诞生，表面上的三港一体化并不能阻止或减弱三个港口之间的竞争博弈。

青岛港和日照港七年合作一朝破裂说明了什么？

青岛港和日照港合资企业的破裂应该使某些热衷于催生“航母式”港务集团的官员惊醒。近几年来，这两个港口已陷入干散货和油轮行业市场占有率的争夺战中。今年2月份，青岛港退出与日照港集团共同拥有长达七年的日青集装箱码头。关系的破裂被认为是两个邻港间日益对立的信号。日照港集团支付6.391亿元从青岛港集团手中买下50%的股份，从而成为码头的独资经营商。青岛港集团撤资日照日青集装箱码头有限公司，转让全部股权，退出日照港集装箱经营。此项目是青岛港参与日照港经营的最后一个大项目。此次青岛港撤资日照港，只是两港数年来磕磕绊绊的合作征途上的一个缩影。

2007年，青岛港与日照港各出资5.75亿元建立日照日青集装箱码头有限公司，曾被当作港口企业跨地域合作的典范广泛报道。然而，几年来，青岛港与日照港业务之间的竞争事件多次出现。如青岛港近年新建的董家口港区距离日照港不过30公里，其规划的大宗散货运输方向，特别是其中的40万吨级矿石码头和45万吨级油码头，均与日照港的主营业务相似。两港地理位置相近，主要货种重叠，竞争态势形同水火。

近几年来，两港经营理念分岐越来越大。日照港认为，港口未来赢利潜力仍然光明，值得大力投资。日照港2013和2014年集装箱吞吐量分别为202.6万TEU和242万TEU，增长率分别为16%和19.4%，是全国仅有的增速超过10%的四个港口之一。

日照港有四个集装箱专用泊位，拥有最大可达260万TEU的年处理能力，现在正在将另外11个通用泊位升级为集装箱专用泊位，完成之后年最大处理能力将达到1000万TEU。2014年5月，日照港获得国有中国大陆铁路的批准，开始了铁路转运业务。旨在成为未来通过中亚的亚欧贸易的切入点，该港拥有优良的海铁联运进入

中亚、蒙古和俄罗斯。日照港集团表示日照港将充分利用“一带一路”政策提供的资金来发展亚欧贸易连接中的物流基础设施。

青岛港2014年集装箱吞吐量为1658万TEU，是全国第六大港。虽然2014年增速仅6.8%，但因为基数大，所以一年增量就达105.5万TEU，为日照港全年吞吐量的44%。青岛港认为，目前世界货运市场已趋平缓增长态势，港口营业收入增长缓慢，过多的投资会加大成本，造成港口未来经营困难，造成大量资金与资产沉淀、效率低下。因此，青岛港集团的投资重点已转向物流服务、商贸、金融，更是转向为本地临港工业区服务，而非价值低的大宗货物吞吐。

基于此理念，青岛港拒绝日照港提出让青岛港加大对日照日青集装箱码头有限公司注资的要求。

日青公司2013年营收1.18亿元，净利润1700万元，青岛港仅分得850万元，尚不及投资5.75亿每年利息的四分之一。青岛港收回投资已经无望，长痛不如短痛，给两港合作画上一个句号，也给越炒越热的跨地域港口经营资源整合浪潮泼一瓢冷水。

从经营资源层面来说，各市港务集团的“断奶”远比跨市整合重要。要建成和记黄埔、新加坡国际港务集团、迪拜环球港务集团这样级别的国际码头营运商，我们的差距何止万里计？他们每家公司在全球独资或合资控股的码头无一不是以三四十个计。我们各市国资委事实上控股的各港务集团对地方政府依赖极大，依靠地域垄断获得红利，相互之间水火不相容，怎么走出国门同国际大佬竞争？

回到本文开头，宁波舟山港集团有限公司成立之后，预期宁波港股份有限公司吸并舟山港集团有限公司的优质资源进行重组。以后，宁波舟山港集团有限公司应该探索中国特色的地主港经营模式，吸收民营资本，国有资本逐步退出。在业务方面，逐步减少在宁波舟山港辖区内的码头经营业务，并在长江沿线成长性良好的港口择优收购码头；在北欧或地中海选择成熟港口择优收购码头，探索国际化经营，努力创建国际一流的码头营运商。