晚清的海关航政管理与船只检查

本刊记者 曹 凛

晚清政府（1840年—1911年）时期，虽然航政权大部分被西方列强蚕食，但仍制订了一些相关政策和船只查验章程。同时，清政府对海关船只的检查、收税和管理工作也比较重视，尽管中国五大海关被西方列强占据，改为五大洋关。

鸦片战争前的广州城停靠的船舶

晚清政府对新旧海关的船舶管理

中国海关始设于1684年（康熙二十三年），至1840年鸦片战争之前，清政府负责港航管理事务权的片战争。当时世界上最强大的国家——英国，向晚清政府大量走私鸦片，1838年冬，道光帝派林则徐往虎门硝烟。英政府因此于1840年6月派舰船47艘封堵住广东珠江口，史称“鸦片战争”。清政府战败后，于1842年7月签订了《南京条约》（又称《江宁条约》）。《南京条约》除将香港岛割让给英国，还赔款2100万白银，开放了上海、广州、厦门、宁波、福州等中国五大通商口岸。

晚清政府失去了关税自主权，但海关管理权部分仍被中国海关所掌握。当时的新关归洋人管理，各地旧关还是归属清政府管理。但洋关发展很快，至晚清末年的1910年，中国五大洋海关的工作人员已达1.9万多人。

自1840年中国进入近代社会，晚清的港航管理体制，已呈现出具有港航监督和船舶管理两大功能的特点。

船舶检验方面，晚清的民间船型依然延续我国古代船型，各级政府通过保甲制度负责船只登记、船舶编号和检丈工作。西方侵略者强夺我海关权后，五大洋关的一些重要港口的理船厅，承担当地中外轮机构是海关和相关地方管理机构。

康熙于1684年在“江、浙、闽、广”设立四海关，取代之前各朝沿江沿海的市舶司航政管理机构。各海关的长官为海关监督，负责“海关复税梁头”等航政管理与抽税监管工作（《清史稿》卷一百二十五《食货六》）。因为收取船税，我国古代各朝代的管理港航事务的机构，积累了大量船舶检查与丈量的经验。其对维护国家利益，保证航行安全，推动我国造船和航运事业的发展起到了积极作用。

1840年，中国遭遇第一次鸦船的登记和检丈工作。至同治十年（1871年），江汉关理船厅开始兼理200担以上载重量的国内木帆船的统计和检查工作。直至光绪三十二年（1907年），清政府成立邮传部，属下的航政司，成为我国船只的专业管理机关，掌管全国航政工作，包括对民间木帆船进行登记、丈量和质量检查。

海关方面，1843年11月17日，上海江海关为了监管中外轮船与大型木船等，设盘验所于洋泾浜北岸，这相当于一个临时设置的海关检船收税分支机构。

1843年，粤海关通知对进口船按所载吨位征收碇泊税，改变了自宋至明以来一直沿用的按船只宽长尺度，征船钞的规定。

1851年清政府颁布《上海港口管理章程》共6条，规定了中国方面江海关河泊所港务长的航政管理职责。其中第二条规定港务长的职权：“为外国船只指泊，监督外国商船的停泊于开航，已停泊的外国商船未经港务长的同意，不得擅自移动。”第六条：“章程若要修改，应由道台与领事共同协商办理。”

航政管理方面，1845年，江海关的中国海关监督，根据南京条约和英国领事巴富尔的要求，新开设了“西洋商船盘验所”，年底改为“江海北关”，负责办理商轮关税业务。“江海北关”渐渐有取代清政府江海关的趋势。

由于江海关的部分职权旁落，清政府将江海关长官——海关监督一职，改称为“护理江南海关道”。

江海关的几大新旧稽查关卡虽然名义上还由我国官员负责管理：“江海北关”由江苏苏松太兵备道统管。根据清代的官阶制度：苏松太兵备道道台是省（巡抚、总督）与府（知府）之间的地方长官。但很多具体业务已被西方势力所插手。如1851年，清政府委派外国专业人士担任江海关河泊所的港务长，不久河泊所正式改名为理船厅，业务权限也渐渐清晰，即清廷规定的指泊、维序、征收碇泊税和监督船舶进出等几项基本海关管理职责。

晚清政府重视船只检查与管理

咸丰十一年（1861年），清政府设立总理衙门，成为晚清政府开展洋务及外交事务而特设的中央管理机构。总理衙门官员有总理大臣、总理大臣上行走、总理大臣上学习行走、办事大臣等。光绪二十七年（公元1901年），总理衙门撤换为外务部，但还位列六部之上。

总理衙门的下属之一是北洋大臣。北洋大臣是具体负责海关事务的总理衙门下属官员，又称为三口通商大臣（及五口通商大臣）。

三口通商大臣驻天津，管理牛庄、天津、登州三口对外通商（包括外交）事务。同治九年（1870年）改三口通商大臣为北洋通商大臣，简称北洋大臣，负责三口地区的外交、海防、关税及官办军事工业等事宜。担任过北洋大臣的有李鸿章、王文韶、荣禄、袁世凯等。北洋大臣后期多由直隶总督兼任。

1868年，直隶总督李鸿章兼任北洋大臣期间，“验收”海运夹板船的运输漕粮和船质，并令下属“酌拟轮船章程”，获批。“本年（同治七年（1868年））夏间，臣于验收海运之暇，遵照总理衙门函示，商令浙局总办海运委员知府朱其昂，酌拟轮船章程……，疏入，报可”（《清史稿》卷一百五十《交通二·轮船》）。

1874年，江苏官员提议订立《华商造船章程》，未获批准。《清史稿·轮船》：“（同治）十三年，鸿章又疏言：“同治间曾国籓、丁日昌在江苏督、抚任，迭据道员许道身、同知容闳创议华商造船章程，分运漕米，兼揽客货。曾经寄请总理衙门核准，饬由江海关道晓谕各口商人试办。日久因循，未有成局。”

1872年，轮船招商局成立，朝廷有大臣认为轮船会妨碍河船生意，直隶总督认为河北河船几十年间已从三千多只减为四百余只，影响不大。《清史稿》卷一百五十《交通二·轮船》：“同治十一年，直隶总督李鸿章建议设轮船招商局，论者谓妨河船生计。鸿章谓当咸丰间（1851年～1861年）河船三千馀艘，今仅存四百艘。”

轮船招商局总部设在上海，分局设在天津、牛庄（辽宁）、烟台、汉口、福州、广州、香港以及国外的横滨、神户、吕宋、新加坡等处。轮船招商局是官督商办的股份制民船企业，为中国第一家近代轮船航运公司。

同治十一年（1872年），由清政府李鸿章授意，漕运局总办朱其昂、朱其韶等官员共同拟定了《轮船招商局章程》19条，1881年印行刊发。相关船只建造质量和质量检查内容的，包括第12条：“轮船机器一切，由商局随时监察，以集精思而防损坏也。轮船倘行驶稍迟或煤油稍费，准由商局随时仿照洋人便捷轮船式样，绘图呈请续造，以期精益求精。至机器一切，该商局应随时查察……”（《海防档》，甲，购买船炮，（三），P911 ～ 915）。

《轮船招商局章程》第16条是相关船只牌照登记和船体质量检查、维修内容：

“给发牌照，以凭各口照验也。轮船既经招商贸易，所有货物税银应仍照新关章程完纳。其往来各口，须由商局禀请，给发牌照，以凭照验。请先知照各口新关，一体查照。倘官有调用，即由商局留照听调，租者免其租价，自置者由官给其租价。倘有碰坏之处，亦由官修理完固，归还。如不堪修理，归还造价，或仍由机器局照样造还”（同上，P911～915）。

同治十一年十二月，招商局内一艘名为“伊敦”的漕运轮船，“核装漕米七千石”，由香港来到上海，经保险行相关人员的质量检查，合格后在海关领到船照：

“伊敦”轮船“由香港行驶抵沪，当即请保险行详细察看船身，询属坚固，准其保险。所有该船应升旗号，其主旗援照上海机器局兵轮船用黄羽纱，上绘青龙式样。至应领船牌，查照同治六年所定华商买用火轮夹板等船章程第二款，向海关领给中国牌照之案，业经援照办理，并遵缴照费银两，试往广东之汕头贸易”（《招商局档案》抄件《同治同治十一年十二月，朱其昂禀复商局轮船花名价目暨现办情形，并送轮船运漕章程清折》）。

1874年，清政府李鸿章批示通过了招商局江浙一带轮船到沪进行船质检查的文件：“将来轮船到沪□验，与合同不符，或以旧船油饰冒充新船，应如何退还议罚之处，……俟船将到，再请核示船名，……仰即照式刊刻，分送至上海机器局，新造夹板船号□合同”（《招商局档案》复印件《同治十三年九月，李鸿章批示文稿》）。

同年三月，招商局相关部门还检查了平安轮船的机器质量：

“查有平安轮船一号”，“兹查该船机器一切，未能坚固，业经退租。所有前请护照，相应移还，为此合移贵道，请烦查照，饬将护照涂销”（《招商局档案》复印件《同治十三年三月二十七日，招商局移文江海关道》）。

1885年，轮船招商局拟定了《用人章程十条》，其中第3条记载：帮办董事股份分为八股，包括揽载股、运漕股、银钱股、保险股、修验股等八股。

修验股的成立，表明轮船招商局有了专门负责船舶质量检验和修理的部门。

轮船招商局随时代的变迁而发展，1949年招商局被中国政府接管，1951年2月1日，招商局（上海总公司）改组为中国人民轮船总公司，香港招商局归中国人民轮船总公司领导。

道光二十九年（1849年），清政府派大员“查勘“往来上海的中国商船船质，以分类登记：

“据商牙等称，向来各处沙船往来上海者，本有三千余号。近年商贾力微，脚价太贱，船商无力修艌，以致朽坏者居多。自今宽大坚固沙船，通计不过一千二三百号，……现在停泊浦口未开之船，顷于二月二十六日查勘，除装四五百石不能远涉重洋之小船，不计外，其自八九百石，至一千二三百石之大、中两号沙船，实只存八十余只”（玉溪、齐学裘《见闻随笔》第二卷《道光廿九年，奉委赴上海查办海运事宜通禀各宪稿》）。

晚清政府还于同治五年（1866年）设福建船政大臣一职，简称“船政大臣”，主管福建船政局，主要负责福建船政局造船管理方面的专折奏事。原江西巡抚沈葆桢1866年首任福建船政大臣。光绪十六年（1890年）以后，福建船政大臣多由闽浙总督或福州将军兼任。

船政大臣主管的福建船政局于1866年由闽浙总督左宗棠创建，当时左宗棠和沈葆桢都认为，法国制造轮船、英国的航海技术比较先进。左宗棠在《拟购机器雇洋匠试造轮船先陈大概情形折》中认为：“设局监造轮船……轮船成，则漕政兴，军政举”（《左宗棠全集》书牍卷七）。

于是聘请法国人日意格与德克碑为正、副监督，并从法国雇请51名洋师、洋匠和工人，从英国聘请30名驾驶与管轮技术人员，教导中国工匠造轮船，船政学堂分制造和驾驶两个专业。船政局学堂着重学习计算、设计船体功能和尺寸，制造零件，并能依图放样。

福建船政局对船只建造规范等提出要求：“保令外国员匠教导中国员匠，按照现成图式、造船法度，一律精熟，均各能制造轮船”（见与日意格订立的5年“保约合同”），以达到船政局人员“通一切船主之学，能自监造、驾驶”。

福建船政局重视管理工作的“行政自主权”，正、副洋监督、洋员、洋匠必须听从清政府船政大臣的指令和调遣，不合格者船政大臣可以报请清廷撤之。福建船政局包括船只建造的铁厂、轮机厂、船厂、铁肋厂、合拢厂、鱼雷厂、帆缆厂等及木工车间、装配车间、锅炉车间、模型车间、安装车间、翻沙车间、轧材车间、帆具车间等。

晚清政府海关江浙区的船只检查图

1873年，清政府官员内阁学士宋晋奏请朝廷福建船政局暂停造船，李鸿章对此反应强烈，上奏反对，表明中西方战船质量差距巨大，应该坚持投资造船，“船愈坚大，则费愈来多”，并举例上海负责船政的道员冯浚光上西方舰船“察看”船质情况，说明福建船政局需学习的地方：“该道等往观水线之上铁甲厚十寸，内榇木板厚十八寸，船帮均系夹层，中可藏人，即轰破外层，而里铁未穿外水不能灌入，机器、锅炉及两层巨炮，均在厚铁甲之中……”（《李鸿章奏折》（《交通史航政篇》第五册《第四章·工程》P2298 ～ 2302））。

几年后，福建马尾从一个滨水小村庄成为当时“远东最大的造船基地”和“中国海军人才的摇篮”。1882年，我国北洋、南洋海军初具规模。后李鸿章建立北洋、南洋、福建和广东4个水师。至1894年止，4水师共有106艘船舰，其中自制44艘中有32艘为福建船政局制造。

晚清政府的船只查验章程

清光绪二年（1876年），清政府总管福建、浙江军民政务的闽浙总督针对当地船舶因事故而飘浮、搁浅的“勘验、救护”，特制订了《闽省救护中外船只章程》5条，发布两省执行（P1269 ～ 1271）。《闽省救护中外船只章程》的制订，对两省中外遇险船只进行“勘验、救护”，提供技术维修，有力保障了当地的船只的航行安全。

光绪十三年（1887年），清政府通过了李鸿章相关黑龙江流域小轮和龙船船式规定的奏折：

“查松花江上抵黑龙江之水道浅处不过四五尺，小轮吃水当以四尺为度，可期往来适用。并拟制造十二桨之小长龙船四只，以济轮船之不及。”

1888年，清政府订立了《湖南内湖轮船章程》15条，对内湖轮船的航政、船只管理与登记，设立内湖轮船局等做了相关规定。如第12条：“民船及官眷船，有须轮船拖带，以期迅速者，并按照船只深浅、长短尺寸，照章缴纳水脚。”

光绪三十二年（公元1906年）四月，清代中央政府特设一个管理税务的官署——税务处，负责洋海关的各项税务管理。税务处官员有“督办税务大臣”，由户部尚书担任；“会办税务大臣”（宣统三年改为副大臣），由外务部右侍郎担任；属官有提调、帮提调、分股总办、帮办等职，分别由外务部、度支部的官员兼充。

税务处的管理实权在洋人担任的总税务司手中。英国人长期担任总税务司一职，实际把持着新关航政管理的大权。总税务司负责管理海关控制下的理船厅。洋官的船舶进出口检查、签证、放行及其他港政、船政、航道管理事宜，都由理船厅负责。

1906年，清政府的农工商部成立商船公会。商船公会在上海、苏州、宝山、通州、无锡、盐埠、泰兴、如泰、清江、窑湾、南京、扬州等港埠设立分会。清政府的商船公会还在宿迁江、正阳关等处设立支会；广东成立广州韩江各内河商船总会等。

各总会及分会任命熟悉船舶业务的人担任各分会与分会支会的总理协理。总理协理的主要职责为：

“检查船只（质量）良莠、编列船只号数”等事务，并由农工商部制订船旗和船牌格式。

光绪三十二年（1906年）三月初二日，农工商部还下发了《商船公会简章》，其中规定了船只管理与检查方面的内容：

“第五条：商船公会应办之事如左一、调查船只之种类、籍贯、编列号数。二、检查船只之良莠。三、编制航业商人名簿。……”。

“第六条：商船公会有直接保护商民船只之责，应制备船旗、船牌，发给船户收执，其格式由臣部颁定。”

1908年以后，晚清政府还派代表参与了总部设立在布鲁塞尔的万国航业会召开的航业会议，清政府参与了相关海运保安之策、内河航业与水利实用如何兼顾、海道行船与渔业港岸兼顾、江路河道船只机器运用的规则及研究等政策的研究与条规制订。