法官惩戒制度的探讨与完善

□董治良

（作者系海南省高级人民法院党组书记、院长）

判权的审判人员的称谓，包括从最高法院到基层法院、专门法院的院长、副院长、审委会委员，审判庭庭长、副庭长，审判员和助理审判员。按照有关考证，“审判员”的称谓最早来自1943年3月的《陕甘宁边区司法条例草案》，1948年东北解放区行政委员会通令各级司法机关一律改称“人民法院”，旧称“推事”的法官一律改称“审判员”。1995年，颁布《法官法》，人民法院的审判人员的“法官”名称正式使用。

法官作为国家法律制度的活化载体，以专业素养、职业操守严铸司法良知，专司适用法律、惩戒犯罪、制裁违规、保护诚信的中立裁判之职来彰显公平正义，维护国家安全、社会生产生活秩序的安宁。其维护社会公平正义的职业要求决定了法官代表国家法治威严的社会群体形象。

法官，在我国是对依法行使国家审

一、法官惩戒制度的提起

社会主义法治由于从旧中国不完善的法治废墟基础上建立起来，在新中国建设探索中屡经曲折，特别是十年“文革”浩劫导致法治体系先天不足。直到2012年，全国人大常委会才宣布基本建成社会主义法律体系。因此，人民法院在“文革”后恢复法治建设的初期，面临着法治人才凋零，法律资源不足，司法保障严重缺位，市场经济的负面影响渗透，知法、懂法、守法、尊法、护法的司法环境营造尚需时日的严峻局面，导致司法腐败屡屡出现，裁判不公禁而不绝，严重损害了法治权威和法官群体的正面形象。

鉴于此，党的十八大和十八届三中、四中全会《决定》指出了通过司法体制改革革除上述弊端，重塑司法权威，以善法良治提升治理体系和治理能力现代化的途径。海南作为中央确定的第一批七个试点省份之一，按照中央政法委批准的《海南省司法体制改革试点方案》和海南省委批准的《海南省司法体制改革试点工作推进方案》要求，海南省高院结合省情院情，率先完成了全省三级法院的法官遴选，于今年3月1日起全面落实了司法责任制，7月1日起实现了三级法院财物的省级统管。

正如最高人民法院院长周强肯定的，海南在司法改革试点中有多项创新：一是在落实司法责任制后建立了为保持不同主审法官、不同合议庭、不同法院司法尺度基本统一的“类案参考制度”；二是建立了为确保主审法官对承办案件质量终身负责的案件“二维码”识别制度；三是结合立案改革、涉诉信访司法化改革，建立了防止法官受到业外干扰的诉讼诚信承诺制度；四是制定了除行政、事业人员之外的法官和司法辅助人员的职责清单，于今年7月1日起正式实施；五是停止了行政化色彩浓重的三级法院“大接访”做法，正在研究建立律师申诉代理制度；六是院庭长回归审判一线等有效改革措施。今年以来，收案增加25%，法官员额减少28%。在此情况下，全省三级法院做到了收结案均衡，质效提升。入额法官工作责任心大大增强，司法为民措施落实到位，队伍基本稳定无杂音，改革试点成效初显，初步实现了司法体制改革试点的预期目的。

随着司法体制改革试点的深入推进，尽管省高院未雨绸缪，坚持了立案即给各方当事人发放廉政监督卡,案结后寄回承办法院监察局，自觉接受诉讼各方当事人对承办案件合议庭、主审法官的监督的有效做法；坚持了聘请社会各界知名人士为廉政监督员的制度，完善了法院纪检监察处理对法官投诉的澄清查处机制；修改出台了审判流程廉政风险防控措施清单、审判流程信息化管理软件；颁布了法官业绩评价体系；组建了法官业绩考评委员会；对可能出现的“六难三案”（门难进、脸难看、事难办、立案难、打官司难、执行难，人情案、关系案、金钱案）顽症预作防范，但仍未打消社会各界，特别是诉讼当事人对法官可能出现专断滥权，导致司法腐败的担忧，从而把法官惩戒制度的制定提前推上了司法体制改革的前台。

二、法官惩戒制度的内涵

（一）惩戒制度的定位

惩戒是指惩治过错，警戒未来；制度是要求成员共同遵守，按既定程序办事的规程和行为准则。在本文主题规制下的法官惩戒制度的全意应理解为：对违反法官共同遵守的审判制度、纪律规程的司法失职行为和渎职行为，按照既定程序和规制标准实施惩罚以警戒未来的禁制规范。其中，失职行为指情节不严重的一般违规行为，指的是因工作态度不严谨导致判决书出现姓名、日期、涉案标的及利息计算错误等被案件质量月季报查出；或漏列当事人；或开庭时接听手机，仪表不正；或因非法定原因导致一审错判但未造成重大损失后果等。四种渎职行为包括：一是指违背法官依法独立公正审判案件的规定和良知，接受不当指令或请托，为一方当事人谋取不正当利益，枉法裁判办理“关系案”的渎职行为；二是违反审判纪律收受当事人财物，枉法裁判办理“金钱案”的司法渎职行为；三是违反审判纪律，枉法裁判为亲友关系户当事人谋取不正当利益，办理“人情案”的司法渎职行为；四是法官背弃信仰，做出有害国家安全的司法渎职行为。

在这里，惩戒的主体是按法定程序建立的体现法官良知和意志的法官惩戒委员会，惩戒的客体是法官的失职、渎职行为，而不是通常所说的错案。因为错案也是因法官的失职、渎职行为造成的，并且错案的认定另有标准体系。

需要说明的是，为何惩戒的客体或指向只能是法官的司法失职、渎职行为而不是所谓的错案？理由有三：一是从国家宪法、法院《组织法》、《法官法》、三大《诉讼法》的规定来看，对人民法院、人民法官的履职要求，都是审级独立、法官独立的依法独立公正行使审判权，以保持司法行为端正；二是从党的十八届四中全会《决定》和中央、省委批准的司法体制改革试点两个“方案”的要求看，司法改革的一个重要目的就是去除影响司法公正的地方化干扰和法院内部“审者不判、判者不审”的案件行政化审批，实行人员分类管理，让审理者裁判，让裁判者负责，保持法官对案件裁断的独立性和中立性；三是国家的审判制度是“四级两审终审制”，设立审判层级的目的就是让上一级法院通过法定审判程序纠正下级法院、法官裁判可能出现的错误，从而为当事人不服一审判决向上级法院申请救济提供了有效的途径，故法律规定人民法院的上下级设置是监督而不是领导关系。而二审改判一审判决结论的不一定就是需要追责惩戒的错案。

上述说明，错案追究仅以判决的对错会使惩戒标准难以把握，其带来的随意性将使法官为卸责而丧失中立性，或为减少风险不敢下判以压促调，或者干脆发回重审造成司法资源浪费，也增加了当事人的讼累，而法官在履行审判职责时，因对业外因素的考虑也必将影响实体公正和程序公正。

因此，惩戒的公正性指向不应是以“结果论”的错案，而应将司法渎职、失职行为与错案后果相结合，以矫正对判决结果的过多关注，使惩戒指向定位科学，准确有效。从客观层面看，法官惩戒制度的建立与其说是重在对法官失职、渎职行为的惩罚，不如说是通过惩戒预警未来，促使法官加强自律，增强事业心和责任感，预防失职、渎职行为的发生。

（二）惩戒规程的设定

第一，关于惩戒程序的认定。

一是法官违规失职行为的发现。通过月查季报，当事人投诉，廉政监督员、监察员的明察暗访，审务办在审判流程管理中对发回重审和改判案件，对审判期间的信息化控制过程中发现的线索，提交法官考评委员会启动调查程序，交由监察局、审务办、政治部组成调查小组核实证据，提出处分意见报法官考评委员会研定，由相关部门执行。

二是法官渎职行为的发现，经上述途径或由纪委、检察机关转来，由设在法院监察局的法官惩戒委员会办公室初步核实后立案，调查核实后提出惩戒意见报省法官惩戒委员会研定，交由职能机关执行。

三是设立救济程序，法官对考评委或惩戒办、惩戒委的结论和处理意见不服的，可以书面或当面申诉申辩，考评委或惩戒办、惩戒委应召开听证会听取申诉申辩，以确保处分和惩罚与过错相适应，以事实、以理由服人。

第二，关于对错案的认定。

由于错案仍是失职和渎职行为的结果，有必要对其进行严格的界定。何谓错案？一般意义上讲，是指主审法官在履职中因四类渎职行为故意偏袒一方当事人，隐瞒或曲解案件事实和重要证据，误导合议庭或审委会作出的错误判决，导致诉讼当事人重大损失，损害司法公信的枉法判决和裁定。这里的主观故意是首要条件，当时是否收受好处或事后得到延期报酬都不影响定性。因此对司法渎职行为引起的错案认定，一是是否存在行为故意，二是是否收受财物，三是要对诉讼当事人造成的有形后果予以评估。如果错判造成重大损失的恶劣后果，即使是一般违规失职行为也应受到追责。

需要特别强调的是，决不能把被二审改判或发回重审的一审案件都一概视为错案，导致对法官的不当追究，违背国家“四级两审终审”诉讼制度设立的原则。

第三，关于惩戒责任的区分。

“责”在司法责任制中指的是法官行使审判案件的法定权力，对此省高院已出台司法责任制职责清单予以列举明晰。主审法官和主审合议庭对所承办案件，依法独立查清事实，确认证据，公正透明地适用法律作出公正裁判，惩治犯罪、判明是非、示范规则、彰显正义、维护诚信，修复了受损的社会秩序就是尽责，所承办的案件出现瑕疵差错就是失职，出现故意行为的冤错就是渎职失责。失责就要依“权责一致”的原则，按照上述程序进行问责惩戒。

基于“谁违规失职渎职谁出错谁负责”的原则，要把责任落实到人，做到惩戒准确到位，事实服人，就必须结合司法责任制的试点予以明细化。按照最高法院第二巡回法庭庭长胡云腾的观点，鉴于渎职和失职行为造成的错案往往是多因一果，因此还有错案共同责任的认定问题。就法院而言，独任制审判造成的错案责任，由独任法官全部承担；如果案经审委会讨论导致出错，独任法官对没有改变的案件事实和法律适用负责，审委会成员则要对改变的事实认定和法律适用负责。合议庭独立裁判出错的，全体成员共同担责，但主审法官应负较大责任；合议庭成员表示不同意见的不负责任。审委会讨论决定出错的，区别情况担责：审委会改变合议庭事实认定和法律适用意见出错的，由出席的全体委员共同担责，审委会主持人员负主要责任，持不同意见的免责，合议庭不担责任；审委会维持合议庭意见出错的，由合议庭和参会委员共同担责，但合议庭对事实的认定负主要责任，审委会对法律适用负主要责任，持不同意见的免责；如果合议庭未查清基本事实，主审法官对主要证据不汇报导致审委会出错的，合议庭和主审法官负主要责任，与会失察的委员负次要责任。

另外，还要以有无四种渎职行为和一般违规的失职行为标准，区分一审、二审、再审的责任，不能客观归责。必须划清错判与合议庭成员依职权发表不同意见的区别，划清审委会委员讨论案件时正常发表不同意见的界限。要依据案件裁判导致的后果，对导致错案的法官司法行为区分有无主观故意，是因能力不足、经验缺失、作风不整等一般违规失职造成，还是因四种渎职行为造成。属于因个人办案能力、水平有限被改判且无严重后果的，以汲取经验教训，加强培训学习提高为主；属于司法作风不严谨，违反审判制度的一般失职违规行为导致后果也不严重的，按照法官业绩考核予以行政的、经济的处分；属于四种渎职不端行为导致的错案，不论后果，都应予以严厉惩戒。

三、法官惩戒制度的制定

一位学者说过，从制度方法论的视角看，制度是人们用来解决人自身问题的规则，法官惩戒制度是法院、法官用来解决损害司法公正的法官不端行为的自洁自净规则。按照制度的主体性、时间性、空间性要求，一个制度的优劣，主要是看能否实现主体目标，取得好的效果。因此，法官惩戒制度的制定要立足于司法改革后入额法官对自身司法行为的规范要求，这样制定出来的规则才是法官们从心底里自觉认同的，由此对失职、渎职司法行为的惩戒才是有效的。

基于上述，法官惩戒制度制定的前提：一是已经实施司法责任制，落实了“谁审理谁裁判，谁裁判谁负责”的审判工作制度，即法官依法享有不受外部干扰和内部行政审批制度制约的独立裁判权力；为明确权责，制定了法官权责清单。二是建立了法官考评委员会，坚持对进入审判程序的案件进行审判流程节点控制，对已结案件开展月评查季通报，使对法官失职行为的内部处分具有依据。三是完善了法官投诉查实澄清机制。四是建立了审判流程廉政风险防控措施体系。五是要建立法官惩戒委员会并制定工作流程。六是依本文第二部分内容制定出惩戒办法并经广泛征求意见修改完善。七是有惩有保护，还需尽快建立保障法官依法履职非经法定机关、法定程序不受追究的履职保障制度。八是有惩有奖，落实司法保障制度，不能让司改责任制长期空转。

需要强调的是，司法基于其中立性，法官适用法律审判案件的裁判结果对一方诉讼当事人的社会行为所导致的法律拘束，总会引起败诉一方甚至诉讼各方的不满意，如果社会环境是遵守、敬重规则的，这种不满只是通过依法诉讼（含二审和申诉）理性维权。但现实却与之不符，一些人为谋取自身利益会使出各种手段以影响法官的判断，获得有利于自己的裁判结果。少数法官的腐败行为更加剧了司法公信的流失。

因此对法官失职、渎职行为的惩戒是必要的，以保证这支队伍能以忠诚、廉洁、担当推进国家法治建设，以自己公正勤奋的履职，实现习总书记要求的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，拥有司法体制改革后的公平正义获得感。但正如“惩戒”本身的含义所昭示的，惩不是目的，而是为了警戒未来，因而我们说惩戒的目的是通过惩戒增强法官们的制度意识使之形成行为自觉，以保护法官不受和少受惩戒，体现了中央、省委、最高法院和广大人民群众对法官的爱护。H