对如何为公众做个好交易的系统回答——《合同制治理——公共管理者面临的挑战与机遇》述评

吴 锋 ，宋 丽 ，戴祥珍

（1.湘潭大学，湖南 湘潭 411105；2.铜仁学院，贵州 铜仁 554300）

由美国佛蒙特大学政治学系教授菲利普·库珀写的《合同制治理——公共管理者面临的挑战与机遇》一书，是一部主题和方法都很独到的治理理论专著，通过在治理过程中引入契约概念，回答了当今政府治理中的许多新问题。

一、《合同制治理》的主要研究问题与逻辑方法

作者在本书中主要分析了政府的合同外包问题，将重心放在形成的合同管理上，而不是私营化的论争，关注合同的形成、实施、终止或转换上，对政府签订服务合同的价值和效率进行了深层研究。作者从公共合同的投标、形成、执行和终止以及变更过程分析了公共管理合同的深层次问题，关注影响这些过程的主要因素，作者重在评估公共管理者决定使用合同承包人来提供服务或物品时将会发生什么。并提出两大观点：“第一，公共管理合同变得复杂和具有挑战性的原因，在于公共管理者是在垂直的权威模式和平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。垂直模式的权威、资源和影响力来自治理核心的宪政过程。平行模式是在两个或更多的假设平等的参与者的谈判中运作的，平行关系建立在合同概念之上。第二，作者因而提出，从权威治理转向合同化治理不只是一个技术过程。任何想获得良好治理的人必须超越在私有化上的论争，直面合同制治理的具体问题。”[1]在方法上，作者使用了跨政府和跨部门的方法；同时，作者不仅仅强调购买，还在合同得以确立和运作的背景中考虑合同包括的所有方面，特别是服务协议；关注跨权限协议的意义；最后，本书贯穿公法的观点，必须顾及合同是法令法规确立的法律工具并受宪法的限制。

二、《合同制治理》的具体内容分析

作者在开始提出，为公众做个好交易，仅仅提倡和投标是不够的。好的交易不仅仅只是获得最低报价，好的交易取决于合同从头到尾整个过程的管理，涉及对经济、效率、有效性、回应性、责任性和平等因素进行的复杂的平衡，因此，使用这些标准对好的交易进行评估必须预料整个合同关系。公共合同管理者必须把合同过程作为一种主要的公共政策执行工具，同时必须明白，合同只是达到目的的一种手段，而非目的本身。目的是取得公共利益，这是宪政共和国的民主过程决定的。接着作者分析了从权力到合同：协议治理与政策权威治理，对两种治理模式进行了比较和分析。作者从美国的历史发展对美国从权力到合同的发展脉络进行了梳理，重点分析了从权力到合同演进中的政治、经济和社会背景，分析了通过权力的治理正在走向合同式治理的必然，指出，治理正在越来越多地通过协议，而不是通过直接的法律和政治行动进行。“被建议精简、放松管制、权力下放、分权、去制度化、重塑、规模适当和再造，建议从命令控制的运作转向谈判驱动的、以激励为基础的过程和绩效评估的运作。”[1]不管怎样，趋势总是日益从使用权威机制走向协商治理，其发展趋势的共同点是通过政府机构来行使政府权力的行动转向了通过合同来治理。这是安排社会公共事务的基础发生的唯一重要的转变。当然，从权力转向合同并不意味着政府部门的终结，意味着既能执行各种传统的治理职能、同时又能强调各种合同协议的复杂组织作为运作模式，因此，必须从传统的建立在权力等级之上的纵向模式同横向合同关系模式两种模式的交叉角度来看待公共合同管理。作者认为，“纵向和横向模式之间的冲突提供了公共合同管理中的基本冲突。正是在这个连接点上，合同管理者必须平衡经济、效率、有效性、平等、回应性和责任。”[1]作者提出横向模式建立的三个主要方面，构成“整合——运作——分离模式”，以及纵向的以权力为基础的模式对合同管理者的意义。

总之，作者看到了从权力到合同转变的重要意义和必然性，并且以敏锐的视角看到合同运作时纵向权力的作用，同时重点分析了合同管理的横向运作模式，正视合同管理中的两种基本冲突。从权力到合同的治理，越来越强调正式和非正式合同中的谈判式运作，这是一种与以权力为基础的治理大不相同的方式，随着时代的发展，纵向的、以权力为基础的模式必须同横向的、企业取向的、以谈判为动力的合同模式一起发挥作用，合同管理在两种治理模式交叉点上运作。接着，作者重点分析了公共合同在两种治理模式交叉点上的整合、运作、分离与改革。公共合同的整合阶段，涉及合同关系的建立以及受关系主导的规则的制定。整合阶段之后，进入合同关系的实际运作阶段，是合同管理的重要阶段，要求创造性的运用诸如使用绩效合同、认真处理订单变化、在项目团队中维持有效的工作关系，以及适应变化的环境、经济、技术和政治之类的策略。合同运作的管理从更大意义上来说是治理，要求进行网络管理：通过合同服务网络来治理。最后阶段是分手或改变：结束或重建合同关系，公共管理者为了为公众做个好交易，公共部门将终止或者改变合同而不只是让合同放任自流。作者指出，在这一阶段，必须有一些适当的管理刺激，以保证为公众做个好交易所需要的创造力和献身精神可以达到与合同订立和执行阶段相同的水平[1]。同时，必须强调公共合同的责任问题，合同在本质上是一种法律手段，责任的法律机制是非常重要的。总之，合同参与者在用新的方法实践着公共合同管理，因而，提升合同管理能力是合同制治理在未来必须迎接的挑战。需要同时从垂直和水平两个层面进行变革，垂直层面是一种建立在权威之上的从上至下驱动和指导合同执行的模式，水平模式是一种地方政府进入市场由谈判驱动的模式。并且作者认为这两种模式都是合同制治理的应有之义，解决彼此的冲突，对于合同管理具有重要意义。作者认为垂直模型的视角是强化公共合同管理的基础，并提出在合同过程的平行模式上也可以采取各种措施，改进程序和进行改革。好的合同制治理需要我们对事业的责任心，为公众做一个符合经济性、有效性、效率、回应性、责任感和公平性标准的好交易。

三、《合同制治理》简评与启示

《合同制治理——公共管理者面临的挑战与机遇》系统全面的论述了合同管理的全过程，从政府合同外包的视角探讨公共服务和产品的问题。尤其分析了从权力到合同转变的必然性和合同形成到管理过程纵向和横向两种关系的冲突问题，探讨了合同管理能力建设。随着公共事务的增多，政府的一元化治理面临困境，必须同企业和非营利组织发展合作和伙伴关系，在公私合作关系中，通常需要协议来确定，于是合同的订立、实施、终止和转换就成为需要研究的重要问题，菲利普·库珀为我们解决了公私伙伴关系订立合同和管理合同的许多问题。合同制治理是新公共管理运动引发的政府治理方式的重要变革之一，为城市治理带来了机遇，可以为城市政府提高管理效率，带来经济利益和潜在社会收益。

如何真正为公众做个好交易，这是合同制治理的难题。菲利普·库珀构建了两种模式相协同的机制和模式，即“整合——运动——分离模式”，为合同的形成、合作方式选择、合同设计与谈判、合同执行与监管的细节都做了很好的分析，最后提出合同能力建设的垂直模型视角和平行模式改革。这为我国进行合同制治理，公共事务的合同外包同样提出了很多好的可资借鉴的建议，我国正处在城市化和市场化阶段，公共事务越来越多，单靠政府无力解决，我国应积极引入合同制治理公共事务。同时，创造公平的竞争环境，设立独立的合同执行与监管机构，完善相应法律制度和合同责任制度，加强政府合同制治理能力建设，为我国政府治理体系建设服务[2]。比如菲利普·库珀在其著作中谈到政府管理合同的能力方面时，提出了很多具体的策略，如对公共管理者的教育问题，需要招聘、培训和留住公共部门中一些高质量的公共管理者，等等[1]，这些建议对于加强我国政府合同管理人才的教育和培养具有重要启示。菲利普·库珀在著作中重点对公共部门与其他组织签订合同之后的管理做了深入研究，并对合同管理能力建设作了论述[3]，这是公共服务合同外包研究的新进展和新成就，丰富了政府治理理论。政府通过合同形成与社会组织、企业等购买公共服务的关系，通过合同外包，能促进政府职能转变、降低服务成本和提高服务效率等等，但实践证明，合同制治理失败的案例也不少，要努力使政府成为一个精明买家，为公众做个好交易，就得加强政府合同管理能力建设。

[1][美]菲利普·库珀.合同制治理——公共管理者面临的挑战与机遇[M].上海：复旦大学出版社，2007：1-175.

[2]张丽娜.合同制治理：城市治理面临的机遇与挑战[J].行政论坛，2010，(6)：84.

[3]杨安华.西方国家公共服务合同外包研究的进展与趋势[J].甘肃行政学院学报，2009，(6)：58.