基层审计机关贯彻新预算法的工作思路

赵明华

一、严格预算审计，实现公共预算资金的审计监督全覆盖

为了推动全口径预算，严肃财经纪律，基层审计机关长期将非税收入、专项资金作为每年审计监督的重点内容。在审计实践中，审计机关发现大量违反预算法的行为，主要表现：一是部门预算编制不细化，预算刚性约束不力，一些执收执罚部门和单位存在截留延压非税收入的现象；二是非税收入存在返还现象，导致公共财政资金分配不公；三是违规减免税费和财政专项收入，使大量财政收入流失。同时，违规征收管理基金，截留挪用，导致预算不完整，资金胡支乱花、财政资金使用效果不好；四是往来资金不清理，挂账时间长，大量的专项资金使用不经人大审批，资金使用效率低下。新预算法明确将非税收入、特别是财政超收收入等纳入预算管理范围，把政府的全部收支装进了法律制度的笼子里，拓展了财政收支审计的内容和范围。改变了过去只有一般公共预算、政府性基金预算的局面，将国有资本经营预算、社会保险基金预算纳入预算范围。深化了预算的完整性，从法律层面明确了预算资金审计的内容和范围，为实现预算审计全覆盖提供了法律保障。

作为基层审计机关要积极推动审计全覆盖，推动全口径的预算管理。一是要细化部门预算编制，严格预算执行、增强预算的刚性约束；二是积极实行全口径预算审计，将执收执罚单位所需要的办案经费全额列入预算管理，保证执法的公正性和严肃性，纠正一些部门和单位将非税收入延压、截留不上缴财政的违纪违规问题；三是认真清理过渡户，清理往来户资金，盘活存量资金、用好增量资金，确保超收收入合法合规使用。特别是要加大对土地出让金收支的审计力度，清理以前年度土地出让金流失的问题，把有限的资金用在刀刃上；四是对违规减免专项收入的问题，要加大审计力度，加大追征力度，确保财政收入不流失；五是加大社保资金、惠民资金、“三农”专项资金的审计力度，确保专项资金社会效益的发挥；六是与时俱进，调整审计思路，随着跨年度预算平衡机制的逐步建立，审计对预算调整权的监督重点将从超收收入的安排使用转向跨年度预算平衡规模、中长期财政规划的合理性。尤其是专项结余资金、往来款项资金的分配使用是下一步审计工作思考的重点。

二、严格贯彻中央八项规定，进一步加强审计整改和问责

为贯彻党中央关于厉行节约反对浪费的要求，推动建设廉洁政府，针对现实中存在的奢侈浪费问题，新预算法做出了严格规定，硬化支出预算约束。如第十二条确定了“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡”的原则。第三十七条规定严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出等。原预算法仅就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等三种情形设置了法律责任，且不够具体明确。法律责任的缺失和模糊使审计处理仅能提出加强管理、规范行为的建议，在一定程度上导致很多审计查出的问题整改不到位，甚至屡查屡犯。新预算法重新梳理了违法违纪情形，加大了责任追究力度。如对政府及有关部门违规举债、挪用重点资金，或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。此外，如构成犯罪还将依法追究刑事责任等。

支出预算约束的硬化和法律责任的明确，将有助于审计处理意见与预算问责制度落到实处。基层审计机关要加大部门预算支出审计力度，整合力量和资源，改进审计手段，探索联网审计经验，扩大财政同级预算审计的范围，深化审计内容，提高审计实效，关注政府部门运行成本，关注政府“三公”经费及会议费使用，关注公车改革后的动向，从审计层面提出合理化的建议。

三、加强政府性债务审计，促进政府性债务管理的规范化

新预算法颁布以前，地方政府性债务管理比较不规范，债务资金投向不合理，偿还机制不明确，债务底子不清，债务边界不明。新预算法的颁布，为政府性债务资金的合理合法使用奠定制度保障。新预算法要求在严格控制风险的前提下有限地放行地方政府举债，并对地方政府债务问题作出了明确规定：一是限制主体，必须经国务院批准的省级政府才可以举借债务；二是限制用途，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是限制规模，列入预算调整方案；四是限制方式，采取政府债券方式，严格追责。根据新预算法的规定，基层审计机关要结合财政同级预算审计和决算审计，实行县区政府财政预决算与政府性债务一起审计的模式，摸清情况、揭示风险隐患，为政府性债务动态管理提供强有力的决策依据，确保财政安全，维护区域经济的可持续发展。

四、加大审计结果公告力度，进一步促进财政预算公开透明

财政预算公开是政府信息公开的重要内容和公共财政的本质要求，对于保障公民的知情权、参与权和监督权，加强法治政府建设具有重要意义。由于在原预算法中对预算公开未作规定，导致各地预算公开范围不一，程度不一，且普遍存在公开内容不细化，无法了解资金具体用途等问题，使公众难以进行有效监督。与原预算法相比，新预算法首次对“预算公开”做出全面规定，并专门指出，除国家保密法规定属于国家保密的内容以外，预算所有内容都应公开。预算公开贯穿预算编制、执行、调整及决算的全过程，并对公开的范围、主体、时限等提出明确具体的要求，如对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注事项也要求公开作出说明，并明确了违反预算公开的法律责任。尤其值得注意的是新预算法还提出对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开，这不仅完善了审计结果公开制度的法律依据，同时也对审计报告公开程度提出了更高的要求。

此外，由于新预算法的制定和实施正处于我国全面深化改革的时期，对一些符合改革发展方向但一时还难以具体确定的问题仅做了原则性规定。抓紧修订预算法实施条例及建立相关配套法律制度是当务之急。国家审计可以利用自身的专业优势，通过在审计中发现问题并提出整改建议，推动财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等方面法规细则的出台，为建立现代预算制度提供决策依据。基层审计机关要积极探索，加大审计结果公告的力度，对每年的财政同级预算审计工作报告，专项资金审计报告，重大投资项目审计和领导干部任期经济责任审计实行网上公告，给广大群众缴一本明白账，自觉接受社会舆论监督，进一步促进预算公开透明。

五、加强审计政策评估功能，提高财政资金的使用效率

十八届三中全会提出，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。为此，新预算法对预算编制提出了更高的要求，对于重点支出和重点投资项目的预算安排和资金使用绩效也明确规定审查的要求。比如，审查预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；审查重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；审查对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等等。新预算法还重点规范了专项转移支付，要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。这些新内容必将拓展国家审计的作业领域，可以预见，随着审核预算的重点逐步向支出预算和政策拓展，社会各界对审计机关的政策评估功能将提出更多的需要和期望。在政策评估这一新兴领域，人大监督与审计监督将出现众多契合点，有利于形成合力，真正建立协调合作的工作机制，最终推动我国预算体系的不断完善与发展。基层审计机关，要转变工作思路，创新工作方法，从过去传统财政财务收支工作模式跳出来，关注政策执行、资金投向和绩效，确保财政资金整体使用效益的提高。积极开展政策跟踪审计，对重点部门和单位实行政策审计与预算执行审计同步审的工作模式，审系统、系统审，不留空白、不留死角，达到审计一片、规范一片的效果，确保政策的正确贯彻执行和财政资金使用效率的整体提高。

六、积极推行部门和政府财务报告的审签制度，努力扩展审计鉴证功能

为贯彻落实十八届三中全会关于“建立权责发生制的政府综合财务报告”的要求，新预算法第九十七条明确规定：“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案”。建立权责发生制政府综合财务报告制度是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，将从根本上突破传统财政决算报告制度仅报告当年财政收入、支出及盈余或赤字的框架，能够完整反映各级政府所拥有的各类资产和承担的各类负债，从而全面反映各级政府的财务家底。国家审计作为国家治理体系的重要组成部分，为充分发挥“免疫系统”功能，必然要对政府综合财务报告进行审查并出具鉴证意见，揭示各级政府在财政预算管理、收入成本管理、债务融资管理、财务核算、资金运行效果等方面存在的问题。随着政府综合财务报告制度的逐步建立和完善，国家审计要合力调配资源，推动鉴证式审计业务的发展。基层审计机关要大胆探索，勇于实践，逐步建立健全政府财务报告审计和公开机制，积极探索部门预算草案审签制度，稳步试点推行，总结经验，为部门财务报告和政府综合财务报告审计探索新路径。

（作者单位：汉中市审计局）