自然资源资产审计的实践与思考

路秦洲

一、自然资源资产审计的实践探索

（一）高度重视，精心谋划。在铜川市政府2014年工作报告提出要对领导干部进行“绿色责任”审计的要求后，市审计局积极采取措施，认真组织，确保这项工作顺利进行。一是高度重视。市审计局党组及时专门召开会议研究，本着“先行先试”的原则，结合实际选定铜川市王益区和新区管委会两个领导的经济责任审计项目开展自然资源资产审计试点；二是精心谋划。通过阅读自然资源资产审计相关书籍和网上查阅相关资料等方式，详细了解自然资源资产审计的概念、内容、所含指标以及相关的审计方法。借鉴其中好的经验和做法，使这项工作开展做到心中有底。同时局领导带队深入被审计单位，实地调研各区县自然资源资产管理情况，通过召开环保、国土、水利、农林等相关部门专题座谈会，走访环境资源方面的专家、察看现场等方式力求准确掌握自然资源资产管理机构及管理模式情况，为这项工作开展奠定基础。

（二）做实方案，强化实施。对确定开展的自然资源资产审计项目，一是认真搞好审前调查，详细编制审计方案。审计组对被审计单位进行常规审前调查的基础上，进一步了解掌握环保、国土等相关部门掌握的数据以及涵盖于自然资源资产相关制度建设等，通过认真分析自然资源资产审计所需各类指标，结合铜川市下达区县的资源节约和环境保护等考核指标，从中精心选择18项指标作为自然资源资产审计的载体。在此基础上做好审计方案编制，切实做到审计方案要充分体现自然资源资产审计特色和要求；二是以相关指标为切入点，抓好审计实施。以领导干部任期内耕地面积、林地面积、万元生产总值能耗等自然资源、矿产资源和环境保护等18项指标为切入点，通过对各相关管理部门填写的相关指标数据的实地审计核查，确保指标数据来源的真实、准确，有上级业务部门的评估确认文件；三是结合考核指标，恰当进行评价。此次审计以领导干部任职前后耕地面积、林地面积等18项指标数量、质量为切入点，结合铜川市下达区县的相关考核指标任务，综合评估指标数据优劣，全面、客观、准确评价领导干部任期内自然资源和生态环境变化及其本人对其承担责任。

（三）认真总结，提升成果。通过对两个区县开展领导干部自然资源资产审计探索，一是基本摸清了领导任期前后农用地面积、耕地面积等相关自然资源资产数据，为恰当评价领导干部任期内对自然资源资产管理提供了基础；二是有效探索了自然资源资产审计的思路和方法，总结积累了自然资源资产审计经验，为下一步开展自然资源资产审计提供了借鉴；三是通过提出审计建议，为各区县完善自然资源资产登记管理，探索编制自然资源资产负债表，逐步建立自然资产资源节约利用保护制度提供助力；四是增强了领导干部的“绿色责任”意识，促使领导干部任期内科学合理地开发利用自然资产资源，加强生态建设。

二、自然资源资产审计存在的主要问题

（一）缺乏统一的操作指南。由于自然资源资产审计是新事物，现在正处在探索阶段，缺乏统一的操作指南，自然资源资产审计具体审计什么，具体包含哪些指标，这些指标数据如何提取，如何利用和进行审计评价，目前还没有一个行业指导标准和规范操作指南，审计人员只能在审计实践中凭自己主观经验摸索，这样就造成审计内容不一致，报告五花八门。

（二）自然资源资产保护利用制度建立滞后。目前，国家相关自然资源资产保护利用制度立法滞后，未建立资源有偿使用制度和生态补偿制度，部分地方也未建立健全能源、水、土地节约集约使用制度。有些虽然规定了耕地保护红线，但未对区县单位产值耗地量，亿元GDP耗地量，土地利用率等作出制度规定。水资源管理、森林绿化、能源管理等相关制度也不健全、不完善，部分制度可操作性不强。这些制度的缺失使审计人员对区县自然资源资产管理好坏评价缺乏依据。

（三）部分指标数据获取难。部分区县未按规定对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、矿产等自然资源资产存量、消耗等数据登记台账和建立数据库，个别区县只对现有生产企业的矿产资源储量登记了台账，未对本地区所有关闭、闭坑、及停产矿山和未开发地的主要矿产资源储量建立台账，导致主要矿产资源储量反映不完整。这些数据缺失，严重地降低了领导干部任期内自然资源资产审计的效果。

（四）部分指标数据不明确具体。由于区县的部分GDP能耗、城市污水处理、万元工业增加值用水量等指标数据是市级部门统一监测管理，但市级部门监测的这些数据不能分解到具体的区县，同时区县也未设立监测机构对这些数据进行单独监测。这些都给审计人员认定相关区县的指标数据带来很大的困难。

（五）审计人员相关业务知识亟待提高。由于自然资源资产审计的特殊性，涉及大量自然资源资产专业技术和非财务数据的分析，需要应用一些非财政财务审计的方法，他要求审计人员的知识结构需要多元化，而现有审计人员受知识结构和业务水平限制，对自然资源、环境保护等相关知识知之甚少，只能运用传统的审计思维和方法去审计，已不能满足开展自然资源资产审计的要求。

三、完善自然资源资产审计的建议

（一）出台自然资源资产审计操作指南。审计署应尽快研究出台自然资源资产审计操作指南和相关评价体系标准，明确自然资源资产审计内容、所审指标以及采用的审计方法，进一步指导自然资源资产审计操作，规范自然资源资产审计评价，避免审计人员在自然资源资产审计实践探索中“走弯路”。

（二）健全完善自然资源资产政策法规制度。国家有关部门应加强自然资源资产管理的调研，不断完善相关立法和政策措施，逐步建立和完善自然资源资产相关管理制度，各区县也要结合本地实际探索建立健全能源、水、土地节约集约使用制度。只有完善健全的自然资源资产管理制度，才能使自然资源资产审计有规可依，有据可参。

（三）完善自然资源资产登记管理和监测工作。区县应进一步加强对自然资源资产登记管理和监测工作，制定完善相关登记管理和监测制度，逐步建立起覆盖本地区范围的能源、水、土地、森林等自然资源资产数据登记台账和数据库，全面反映本地区自然资源资产存量现状和每年的消耗量。只有区县相关自然资源资产指标数据反映全面、完整、准确，审计人员才能对相关指标数据进行利用和分析，合理进行评价，提出节约利用自然资源资产的相关建议。

（四）加强自然资源资产审计的探索和研究。将自然资源资产纳入领导干部离任审计是一项全新的举措，如何量化评估自然资源资产，审计机关需要建立一整套科学可行的审计方法。在目前情况下，一方面积极探索和规范自然资源资产审计工作的开展，在实践中要不断创新，突破传统方法的束缚，积极应用新方法，以取得好的效果。另一方面加大自然资源资产实践经验的总结和提炼，不断将其上升为理论，以更好地指导我们实践。

（五）强化自然资源资产审计知识的学习和培训。自然资源资产审计是党的十八届三中全会提出来的，具有较强的专业性、政策性和广泛性，所以要组织相关专家向审计人员全面讲解社会学、环境经济学、环境管理学等方面专业知识，普及绿色会计和绿色GDP核算方面的基础知识，并将自然资源资产审计知识，列入审计干部教育培训的内容，培养审计人员的环境监督意识，为以后较好地全面开展自然资源资产审计监督培养和储备人才。

（作者系铜川市审计局局长）