经济责任审计问责制建设与发展

闫峰

一、经济责任审计问责制存在的主要问题

（一）经济责任审计问责的法制建设滞后

目前我国还没有一部全国性的专门的问责法律法规，关于问责制度仅仅是在其他相关的法律法规中稍有提及。由于立法远远不能满足实践的需要，从而致使经济责任审计问责的主体、客体、标准、利用等方面都不能得到有效的规范，经济责任审计问责制的效能也难以得到充分发挥。发现问题后，由哪个部门负责追究责任，如何进行事实认定与法律适用往往缺乏操作性较强的规定。

（二）经济责任审计问责主体单一

我国的问责制主体是同体问责，实施审计问责制的主体除了审计部门外，主要是各上级主管部门。在实践中，较多的是纪检监察和组织人事部门与审计机关的配合，但是人大、民主政党、公众和舆论都没有充分发挥作用，审计问责变得势单力薄。缺乏异体问责是目前政府问责制实施中的又一困境，长此以往会削弱经济责任审计问责制的实施效果。

（三）审计问责对象和范围还不够明确

经济责任审计问责的客体表现为两个方面：一是问责对象，即向谁问责；二是使用范围，即问责什么。直接责任人的责任比较好确定和追究，而一些违纪问题明明有直接的责任人，却将责任推向集体决策，责任就很难界定。在以往问责实践中，问责的适用范围过于狭窄，大多是针对出现“有错责任”问题时才进行问责追究，而对未出现有错责任问题，例如不作为者和绩效低者却难以问责，必然导致审计问责实际效用递减。

（四）经济责任审计结果未能得到充分运用

经济责任审计由审计部门负责组织实施，而审计结果问责和运用主要是由组织人事部门和纪检监察部门负责，客观上造成了审计过程与利用结果问责的分离。经济责任审计结果还没有成为党委政府进行干部考察和任用的重要参考依据。“审”、“用”没有紧密衔接，审计结果报告成单项投入，其运用体现不充分，作用有限。

出现这种问题，主要原因为：一是实际中还存在“先任后审”或“先离后审”的现象。使审计结果严重滞后，加重了审计与问责、经济责任审计与干部考察任用脱节，起不了监督领导干部廉政勤政的效果。二是相关部门对审计结果的运用重视不够。审计本质就是一种查责的过程，在发现单位责任人的责任缺失和违法违纪问题时，涉及对责任人的处理处罚，审计往往只有建议权。审计机关给其他相关部门提供了审计结论及处理意见，但实际上很多审计结果都没有得到相关部门有效的运用和转化。

二、建立健全经济责任审计问责制的对策

（一）推动经济责任审计问责的法制化建设

问责法律作为一个体系，涉及到问责主体、问责客体、问责权力、问责管辖、问责程序和问责信息披露等一系列事项。按照法律、法规的规定进行经济责任审计问责，既可以为问责提供法律依据，又能规范经济责任审计问责行为。因此，需要建立一套较完善的审计问责法律法规体系，对经济责任审计问责的主体、客体、程序、信息披露、处理处罚等通过法律法规进一步明确，真正实现有法可依。同时，应当在法律限度内赋予审计机关一定的行政裁量权来解决责任认定的条件、幅度或范围等具体的实际问题。

（二）建立多元化经济责任审计问责主体

应该逐步引入更多的异体问责主体，通过行使立法权、审查权、建议权和否决权，充分发挥人大的问责职能，这将是我国经济责任审计问责制的一个关键突破口；还应发挥民主党派参政议政以及监督作用，努力培育民主党派等问责主体。这样，将建立起以审计机关、人大、纪检监察、司法、组织人事、国资监管等多个部门和民主党派的联合问责体系。此外，应逐步将经济责任审计结果纳入公告制度，满足社会公众的知情权，让政府和领导干部的行政行为处于公众监督视线内，达到强化审计监督和行政问责的目的。《陕西省党政领导干部任期经济责任审计实施办法（试行）》就明确提出试行经济责任审计结果公告制度，选择事实清楚、证据确凿、定性准确、有典型意义的审计结果向社会公告。

（三）明确重点经济责任审计问责对象和范围

《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》将被审计领导干部所应当承担的责任区分为直接责任、主管责任和领导责任，但是在经济责任审计问责实践过程中还需要进一步明确问责对象和范围，做到问责规范的标准化、完善化。针对审计实践中经常遇到的“集体负责”现象严重、“个人负责”缺失的情况，必须强调追究个人责任，坚持“权责一致”、“责任自负”，确保所有相关责任人都按照各自应承担的责任受到追究。同时，对前任责任与现任责任的界定不应是机械地进行任期时间上的截断，而是要根据经济事项的重要程度和延伸性特点来正确界定经济责任的归属。另外，传统的经济责任审计问责通常关注的是领导干部的过错或过失，在当前积极推进绩效审计的大环境下，经济责任审计过程中也应关注绩效责任。

（四）创新经济责任审计问责机制

1.推行经济责任告知制度。对法律规定的问责客体，在其任职初期由组织部门发放《领导干部经济责任告知书》，采取书面的形式，向领导干部告知其所应承担的经济责任。使领导干部到职后，在对所承担职责有整体认识的基础上，及时了解并掌握所承担的经济责任。

2.建立经济责任审计问责链。要将经济责任审计问责贯穿于领导干部任职前、任中和离任的全过程，坚持任前告知、任中审计和离任交接相结合，明确“先审计，后离任”的原则。纪检监察部门要把经济责任审计工作与构建惩治和预防腐败体系有机结合起来，组织人事、国资监管部门要把经济责任审计结果与领导干部职务升降、交流、免职有机结合起来，充分发挥经济责任审计成果“一果多用”的功能。对审计查出与领导干部履行经济责任相关的问题依法处理和处罚，实施必要的直接问责，促进落实财务责任和绩效责任，强化责任追究。

3.尝试开展联合问责评议。在界定领导干部经济责任履行情况方面，可以充分发挥经济责任审计工作领导小组的集体决策作用，各部门在自身职责范围内，在审计机关依据审计情况进行评价的基础上，经济责任审计工作领导小组成员分别对领导干部做出评议，再汇总形成对领导干部经济责任履行情况的总体评议。审计结果问责评议的最终成果主要是由任期经济责任审计领导小组对审计结果报告、问责对象的专题报告及整改措施、群众评议结果和领导小组专题会议问责评议记录等进行综合评定，并在干部监督管理中加以运用。

（作者单位：西北大学公共管理学院）