留守儿童教育问题的政府作用研究

丁 宇 刘春环

（武汉科技大学文法与经济学院，湖北武汉430065）

教改论坛

留守儿童教育问题的政府作用研究

丁 宇 刘春环

（武汉科技大学文法与经济学院，湖北武汉430065）

近年来，随着进城务工人员数量的增多，农村留守儿童群体也随之壮大，长期缺乏来自父母的亲情教育使得留守儿童教育问题逐渐凸显。在解决留守儿童的教育问题时，政府作为一个强有力的主体，应当利用有效资源扮演主体引导角色：加大对教育的政策和经费支持，有效发挥政府的社会支持作用；加快农村基础设施建设，创造良好的外部环境；加强立法以及法制安全教育，保障留守儿童合法权益；创新社会管理，培育和发展非政府组织。

留守儿童教育；社会支持；社会管理创新；政府作用

“留守儿童”一词最早出现在1994年，上官子木在《“留守儿童”问题应引起重视》一文中率先提出了“留守儿童”的问题。［1］关于留守儿童这一概念，国内对其界定诸多，并不统一。学者一张（1994）认为留守儿童是指父母在国外工作、学习而被留在国内的孩子；吴建光（2012）认为留守儿童是指父母双方或一方流动到其他地区，孩子留在户籍所在地，不能和父母双方共同生活在一起的儿童。［2］本文中的留守儿童是指父母双方或一方长期在外打工累计达到6个月以上，而孩子被留在户籍所在地由单亲、其他亲戚监护或者无人监护的16周岁以下的儿童。

在留守儿童教育问题的研究上，无论国内还是国外学者都从多个角度着手，呼吁社会各主体共同努力解决留守儿童教育问题，而笔者认为政府在整个问题的解决中起着一个主体作用。因此笔者于2012—2013年对黄冈市蕲春县和宜昌市樟村坪镇的留守儿童教育问题展开实地调研，以社会支持理论和社会管理创新理论为支撑，对政府在留守儿童教育问题产生、发展上的责任进行了分析，并在此基础上对留守儿童教育问题的解决提出了对策建议。

一、留守儿童教育问题的政府责任及其现状

留守儿童教育问题的产生有其深刻的社会根源，自1992年邓小平南方谈话的发表，我国农村剩余劳动力开始大规模地跨区域转移，2000年至今农村剩余劳动力的转移逐渐步入规范、公平、稳步加快的轨道。农村剩余劳动力的转移就业给我国的经济发展带来了不可磨灭的功绩，但也造成了农村留守儿童群体的日益壮大，出现日益严重的留守儿童教育问题。在留守儿童的教育问题上，我们把义务教育看做纯公共物品，政府作为纯公共物品的提供者，在解决留守儿童教育问题的社会支持系统里属于一个支持能力很强的远端支持源。在这个支持系统中，如果支持者与被支持者之间的支持关系不恰当，支持源的积极作用不能充分发挥，甚至会起到消极的作用。现实中，政府作为支持者对被支持者——留守儿童教育问题的干预措施多停留在政策层面，行动层面干预的较少。同时留守儿童教育问题实属社会管理问题，在这一问题上政府理应担负起其在社会管理中的主体责任，运用现有的资源和经验，根据留守儿童在教育上出现的新问题，研究并运用新的社会管理理念、技术和机制等，对传统管理模式进行改造、改进和改革，构建新的社会管理机制和制度，以期解决新的社会问题。［3］

结合上述理论分析，本文认为在留守儿童教育问题的解决中政府被赋予了四重角色，分别为：（1）义务教育的提供者。义务教育在经济上的特性属于纯公共物品，在消费上具有非竞争性和排他性，因此只能由政府来提供。（2）财政经费的支持者。留守儿童接受的教育不是一次性的投资，而是需要政府不断地在财政上予以支持。（3）权益保护者。政府需要通过制定法律和严格执法保护留守儿童的受教育权和人身权，通过普及法律知识增强留守儿童及其监护人的法律意识。（4）文化环境的构建者。在我国，文化环境属于公共管理事业，由政府来提供，政府可通过加强农村基础文化设施建设、提供健康的文化产品、规范文化市场行为，为留守儿童的健康成长提供一个良好的文化环境。［4］

农村教育一直是政府非常关心的问题，近几年政府在农村教育上不断地加大投入和管理力度，如学校教学设备的数字化建设、每天三块钱免费的营养餐计划的实施、2012年3月28日《校车安全管理条例》的发布等。这些政策虽然不是专门针对留守儿童而推行的，但是对留守儿童教育问题的解决也给予了很大的帮助。同时政府部门也有专门针对留守儿童教育的政策推行，如国务院2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中指出，要建立健全由政府主导、社会参与的农村留守儿童关爱服务体系和动态检测机制。这些行动表明政府在留守儿童教育问题的解决上一直在做一些探索性的实践，但是留守儿童教育问题由来已久，并且问题原因也是多方面的，政府在这个问题的解决上还是存在着很多不足，主要表现在以下几个方面。

1．财政上虽然予以支持，但是力度不够

留守儿童教育问题的出现，既有学校的责任，也有政府的责任。政府、学校、留守儿童三者的关系应当是政府通过学校这一个媒介让学生享有各种教育资源。学校相对于政府而言是一个力量比较薄弱的组织，为留守儿童提供的各种教育资源还是需要政府的大力支持。没有政府这个坚强后盾的支持，学校在留守儿童教育问题的解决上就不能恰如其分地发挥作用。在教育功能上，家庭教育与学校教育是互补的。在家庭教育功能弱化的情况下学校教育就显得尤为凸出，而教学基础设施的健全是留守儿童能受到良好教育的物质保障。目前政府加大了对农村教育的投入力度，留守儿童的学习环境也逐步得到改善，但还存在着“形象工程”现象。在走访中我们发现有学校开设图书室，但图书室里仅有几本学生们捐来的书籍，并且图书室并未开放过。另外，本次调查结果显示，黄冈市蕲春县74．47%的村子有托儿所或者幼儿园，25．53%的村子没有托儿所或幼儿园，这表明对于部分农村留守儿童而言受教育的最基本的场所都得不到保障。

2．政府支持的非差异性与留守儿童需求的多样性相矛盾

留守儿童这一群体目前已被标签化，是一个亟须关注的弱势群体，虽然这一群体在教育上存在着共性的问题，但是留守儿童群体内部需求也存在各种差异，政府在给予支持帮助的同时应当考虑到这些差异。然而在调查中，通过与老师、学生的交谈，我们发现，政府在对留守儿童给予的支持上几乎是采取“一刀切”的政策。如有些留守儿童的家里经济条件比较好，但是监护人比较忙，陪孩子的时间不多，这类留守儿童缺少的不是金钱而是更多地与人交流和被人关爱；有些留守儿童经济条件不太宽裕，对于这类留守儿童给予物质帮助可以发挥更大的效能；有些留守儿童缺乏自信，需要更多的是鼓励。但是政府更多是给予金钱上的支持，与留守儿童真正的需求大相径庭，使其支持作用大打折扣。

3．政府法律体系不健全，普法意识薄弱

在留守儿童的权益保护中，我国并没有针对性的立法保护。在留守儿童的保护上如果一味容忍法律空白或者使用笼统的未成年人保护法律，则会加大法律适用的难度，且不能很好地保护留守儿童的合法权益。由于没有父母照顾，农村留守儿童比非留守儿童更容易受到伤害。农村留守女童遭性侵事件已不再是什么骇人听闻的新闻，据河南省固始县检察院统计，仅2011年，该院就办理了19起农村留守儿童性侵害案。除此之外2012年贵州五名儿童在垃圾箱内窒息死亡事件、河南省光山县发生的多名留守儿童在学校被砍事件以及诸多的意外伤害等事件，使得留守儿童的安全问题备受关注。留守儿童毕竟不完全等同于普遍意义的未成年人，只有在各方面关注留守儿童的特殊性，才可能有的放矢地解决留守儿童安全问题。作为法律法规制定者的政府，应当加强安全教育工作，进一步完善更新现行的法律制度，利用权威的法律去保护留守儿童的合法权益。

4．农村公共设施建设落后，文化环境亟待改善

留守儿童在一个健康的外部环境下才能茁壮成长，而健康的外部环境不仅需要有健全的公共基础设施，还需要有文明的精神环境。在对留守儿童课余时间主要做什么的调查中，调查数据如图1显示，看电视、与其他小伙伴玩耍是留守儿童度过闲暇时光的两种主要方式。目前农村适合留守儿童学习玩乐的公益性文化娱乐设施较少，社会上诸如网吧、游戏厅、不良书刊、录像厅等场所却不断增多。由于管制不力，这些场所为了牟取利益，常常招引学生进入，致使部分学生沉迷其中，甚至彻夜不归，严重污染着孩子幼小的心灵。另外，随着近年来大学生就业难等一系列问题的影响，新的“读书无用论”抬头，导致很多留守儿童的学习兴趣降低和动力不足。良好的外部文化环境建设与中国特色社会主义的建设是分不开的，现实中不良文化环境的存在正是社会主义文化建设的滞后性造成的。净化社会环境、加快社会主义新农村建设，尤其是乡风文明建设就显得格外重要。

图1 留守儿童课余时间活动情况

二、留守儿童教育问题中政府作用有效发挥的路径分析

留守儿童接受的教育作为一种纯公共物品只能由政府来提供，留守儿童教育问题的解决也应当由政府承担起主要责任。对整个问题统筹规划，不断寻求新的外部力量，积极探索实践，形成有效的留守儿童关爱服务模式是政府的当务之急。

1．加大对教育的政策和经费支持，有效发挥政府的社会支持作用

随着政府支持力度的不断加大，留守儿童受教育环境逐步得到改善，但对农村教育资源的分配还存在着不公，使得不同地区在学校基础设施建设和制度管理上存在很大的差距。针对不同的问题，政府可以从以下几个方面着手：（1）针对教学点分散地区做好寄宿制学校建设和校车安全管理。通过科学合理规划，做好寄宿制学校的寝室、食堂、浴室等方面的建设，为寄宿制学校配备必要的生活教师和心理教师，不仅要在学习上教育好留守儿童，更要从生活和心理上给予留守儿童更多的关注。同时合理规划公共交通，创造条件为学校配备安全校车和技术娴熟的司机，加强安全管理，为留守儿童上下学提供方便。（2）改善留守儿童营养状况。继续实施并不断完善农村义务教育学生营养改善计划，合理安排膳食结构，优先保障留守儿童的用餐要求，切实改善留守儿童营养状况，并建立留守儿童用餐登记和营养状况登记档案，总结经验吸取教训。

2．加快农村基础设施建设，创造良好的外部环境

留守儿童的健康成长需要一个良好的社会环境，对于政府而言要加快中国特色社会主义文化建设和新农村建设步伐，积极创造良好的社会文化环境。首先，农村公共娱乐设施的建设要有针对性，既要考虑中老年人的需求，更要关注留守儿童，利于留守儿童身心发展。同时，利用好学校图书室，依托学校电教室、乡村文化中心、农家书屋等，加快建设绿色网吧等公益性上网场所，为留守儿童校外活动创造更多的便利。其次，加强对文化娱乐市场如网吧、录像厅等的规范管理，杜绝未成年人受到不良社会风气的影响。最后，要加大投入，创作、生产适合儿童健康成长的少儿歌曲、出版物、舞台剧等文化产品。同时继续加强爱国主义教育、道德模范教育，使留守儿童从思想、心理到学习生活都得到较好的熏陶。

3．加强立法以及法制安全教育，保障留守儿童合法权益

目前对留守儿童权益保护的法律规定还仅限于地方政府层面的行政法规，并且标准不一，实施起来并不顺利。留守儿童教育问题已经不是一个地域性的问题，而是在全国范围内普遍存在，因此政府有必要制定专门的、有权威的法律维护留守儿童的合法权益。如：出台《留守儿童保护法》明确家庭、学校、社会、司法等多方面对留守儿童的义务以及职责；加强对校园周边不适宜未成年人进入的经营场所整治；对侵害留守儿童合法权益的行为，制定明确处罚的规定。

同时，通过多样化、灵活化的形式加强留守儿童的法制安全教育。首先，针对不同年龄段的留守儿童，开展不同形式的安全演练，增强留守儿童自救、避险能力。其次，开展法律意识普及课程，针对常见的留守儿童权益受侵害案例，向留守儿童宣传法律保护意识，增强留守儿童自我防范和维权意识。最后，完善法律服务机制，为留守儿童提供法律援助和司法救助等法律服务，让留守儿童在自身权益受到损害时能“有法”可依，让法律真正起到保护留守儿童合法权益的作用。［5］

4．创新社会管理，培育和发展非政府组织

在留守儿童教育问题的解决上，政府的力量虽大，但毕竟还是有限的，因此更新管理理念、创新管理方法、寻求新的合作者就显得尤为重要。非政府组织自产生以来，是作为一种特定的社会组织形态，以克服“政府失灵”和修补国家的社会服务功能为契机获得迅速发展的。非政府组织不仅能够承载政府转移出来的部分职能，对传统政府管理进行有效的监督和拓展，而且有利于构筑多中心的公共事务管理体系，从根本上推动政府公共管理模式的转变。非政府组织具有良好的社会动员和资源整合优势，在处理社会公共问题上更具有灵活性，在管理部分社会问题上也更有利于节约社会成本，提高社会效率。因此，政府部门应该积极培养和发展非政府组织，充分引导和发挥非政府组织的作用，加大其对农村留守儿童教育事业参与的程度。［6］

政府应当转移部分职能于非政府组织。在非政府组织更有优势的方面将一些服务外包给非政府组织，制定和完善有关非政府组织的法律法规，为非政府组织的发展提供必要的资金援助。利用非政府组织整合社会资源，吸收社会上的各种物质捐赠和金钱捐赠，改善学校的基础设施、器材设备、教师生活补助；为留守儿童提供免费的法律咨询和帮助服务，维护留守儿童的合法权益；吸收社会优质的人力资源，如大学生志愿者，利用寒暑假组织开展冬令营、夏令营等活动，开阔留守儿童的视野；聘请优秀的社会人士以及心理教师为留守儿童及家长做免费的讲座，让监护人更加科学合理地去培养留守儿童。

总之，留守儿童教育问题是一个极其复杂、综合性的社会管理问题，政府作为实力雄厚的远端支持源应当恰当地维护好其与被支持者——留守儿童之间的关系，发挥其在政策、财政、法律等方面的积极作用。通过加强基础设施建设，净化社会环境，加强安全法制教育，创新社会管理模式，寻求更多更有效的社会力量来解决留守儿童教育问题。

［1］李莉．农村留守儿童教育问题研究综述［J］．劳动保障世界，2011（6）：21－24．

［2］吴建光．初探农村“永嘉县留守儿童”的教育问题［J］．现代阅读：教育版，2012（18）：99－100．

［3］范旭斌．社会管理创新的法治化路径［J］．扬州大学学报：人文社会科学版，2012（4）：21－25．

［4］缪雷．我国义务教育中政府的基本职责［D］．武汉：华中科技大学公共管理学院，2007．

［5］张慧敏．农村留守儿童的司法保护［J］．法制与社会，2011（4）：228－238．

［6］张金兰．公共政策视角下农村留守儿童问题探析［J］．特区经济，2010（6）：153－154．

［责任编辑：江桂珍］

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1002－1477（2015）06－0001－04

10．16165／j．cnki．22－1096／g4．2015．06．001

2014－11－21

丁宇（1970－），男，河南信阳人，博士，教授，硕士生导师，院长；刘春环（1989－），女，河南周口人，硕士研究生。