以法治的理念推进国土资源执法监察工作切实提高国土资源执法权威

浙江省国土资源执法监察总队 潘俊国

以法治的理念推进国土资源执法监察工作切实提高国土资源执法权威

浙江省国土资源执法监察总队 潘俊国

党的十八届四中全会顺应中国经济社会发展要求，作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重要问题的决定》，对全面推进依法治国进行了顶层设计，标志着依法治国进入了新的历史时期；省委十三届六次全会紧接着作出了《中共浙江省委关于全面深化法治浙江建设的决定》，对在新的起点上全面深化法治浙江建设提出了具体要求。通过学习交流，我们认为应当深刻把握党的十八届四中全会和省委十三届六次全会的精神实质，认真落实厅党组关于法治国土建设的决策部署，自觉地将法治思维贯穿于国土资源执法监察各项工作中，切实提高国土资源执法权威。

一、切实找准《决定》与当前国土资源执法监察工作的结合点

四中全会决定提出的一大目标、五大体系、六大任务、180多项重要改革举措，涉及到方方面面的工作；省委六次全会决定明确到2020年，浙江力争在六个方面走在全国前列，深化法治浙江建设的内容也很丰富。通过学习交流，我们结合自身工作职责，对照《决定》内容中与国土资源执法监察工作联系较为紧密的几个要点，进行了认真的思考和剖析：

（一）依法全面履行政府职能

《决定》指出，“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为”“坚决纠正不作为、乱作为”“坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职”。

对照国土资源部门自身情况来看，近十年来，各项国土资源法律法规逐步健全，职权法定的观念已经初步形成。但是，与依法治国的目标和要求相比仍然存在一定的距离。行政执法人员法治观念淡薄、依法办案能力偏弱的情形尚未根本扭转；有法不依、执法不严、违法不究以及行政不作为、懒作为、乱作为的问题依然存在；人民群众对国土资源管理秩序不够规范的反应依旧较为强烈。

要真正实现依法行政，关键还在于行政主体能够完全按照宪法、法律的规定严格行使公权、履行公职，确保公民、法人和其他组织不会遭受行政权力的侵害。围绕这一目标进一步完善对行政行为的全面规范和有效约束机制，正是法治政府建设、依法行政实践的发展方向。

（二）深化行政执法体制改革

《决定》指出，“大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。”从我省实际来看，在试点开展市、县两级综合执法体制改革方面已经走在了前列。从试点情况来看，部分试点地区暴露出一些共性的问题，侧重于“保护部门利益、弱化监管责任”的倾向不同程度地存在，既担心执法职能全部划转后国土资源部门人员编制会大幅缩减，又难以独立承担繁杂的土地矿产日常巡查和制止、查处工作，因此在改革过程中瞻前顾后，成效不大。目前试点工作正在进展，但一些地方实际工作推进中都遇到了不小的阻力，相关职能划转综合执法机构行使后，综合执法机构由于人员配备不足、业务知识欠缺等种种原因，并未真正承担起相关职责，造成部分地区土地违法行为呈现出“两不管”的状态，偏离了实施综合执法体制改革的方向。

《决定》已经明确了“推进综合执法体制改革，大幅减少市县两级政府执法队伍种类”的改革目标，这也为下步及时推进我省国土资源部门参与综合行政执法体制改革指明了方向。

（三）坚持严格规范公正文明执法

《决定》明确提出要“坚持严格规范公正文明执法”，并就“健全行政执法和刑事司法衔接机制”“严格执行重大执法决定法制审核制度”“建立健全行政裁量权基准制度”“全面落实行政执法责任制”“推行行政执法公示制度”作出了明确要求，对国土资源执法监察工作具有重大指导意义。

近年来，全省国土资源执法监察队伍的执法办案能力有了明显提升，但执法办案过程中存在的问题仍以不同形式存在。有的地方在查办土地矿产违法案件时不讲程序，随意执法，作出重大处罚决定前不经集体讨论，自由裁量权范围过大；有的地方在执法尺度上搞双重甚至是多重标准，选择性执法，“捡软柿子捏”，造成执法结果的不公正；有的地方执法干部滥用职权、失职渎职的个案还是时有发生。要解决存在的问题，既要破除旧的执法理念，更要采取切实有效的措施，建立适应新形势、新任务、新要求的执法新机制，此次《决定》的出台为国土资源系统推进严格规范公正文明执法创造了良好的契机。

（四）加强人权司法保障

《决定》指出，“切实解决执行难，制定强制执行法，规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。”

近年来，土地矿产执法“执行难”的问题一直是困扰全省国土资源系统的一大难题。由于缺乏法定的行政强制权，国土资源部门下达的行政处罚决定书被讽刺为“一纸执法，空中飘转”，处罚执行难到位比比皆是。究其原因，没有统一的具体强制执行规定和依据确实是造成“执行难”的一个重要因素。相关法律只规定了由行政机关申请人民法院强制执行的条款，但对人民法院受理强制执行行政案件的时间、立案、收费、审查标准、执行方式、责任承担等问题缺乏法律规定，也没有对司法机关办理此类强制执行案件的监督制约措施。

《决定》提出了“制定强制执行法”的要求，将为审判权与执行权的分离和执行程序的进一步规范提供立法层面的根本保障。势必将实现执行工作的专业化，提升执行工作的质量与效率，也为提高国土资源违法案件申请司法强制执行的到位率奠定了坚实的基础。

（五）健全依法维权和化解纠纷机制

《决定》指出，“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求按照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利”。

结合国土资源信访工作实际，就是要求我们进一步健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。对有特定处理程序的国土资源行政争议，要将其从信访中分离出来，严格由责任单位按照规定办理，提高信访工作效率。

二、贯彻落实《决定》的工作思路

党的十八届四中全会对依法治国的高度重视激发了全社会对依法治国的热情与期待，也极大地增强了我们作为执法干部进一步做好国土资源执法监察工作的信心。我们要全面领会全会精神，牢固树立法治意识，进一步完善执法工作各项制度，努力在执法过程中树立国土资源管理的法治权威，切实维护好国土资源管理秩序。具体围绕以下六个方面着手谋划下步工作：

（一）围绕“法治理念”转思维

要按照职权法定，法无授权不可为的要求，树立法治理念，形成新常态下从事执法监察工作的五种思维：规则思维、合法性思维、公平正义思维、程序思维、权力制约思维。

1.自觉维护法律尊严

国土资源执法的出发点和落脚点是维护法律尊严，维护正常的国土资源管理秩序，保护国家资源和生态环境。各级国土资源部门，特别是基层国土资源执法干部，在具体执法过程中，要真正树立“法”大于“权”的法治理念，自觉排除、抵制各种行政干预。

2.强化程序公正理念

改变当前执法活动中重实体、轻程序的旧观念，强化程序意识、证据意识、时限意识和权利保护意识，着力解决程序违法问题，保证执法在实践中运作规范，真正体现执法公正。

3.努力提高法律素养

良好的法律素养是执法者实践依法治国理念的前提和基础。各级国土资源执法干部必须熟练掌握相关法律知识，坚持做到一切执法行为都必须严格遵守法律规定、所有执法结果都必须符合立法目的。

（二）围绕“严格执法”出重拳

1.创新执法监察手段

改进年度土地矿产卫片执法检查工作，提升年度卫片执法检查对日常国土资源执法监察工作的检验和监督作用。开展“无人机”执法重点巡查，营造局部区域高压态势。对重大典型案件，视情采用挂牌督办、公开曝光等方式，加大案件查处力度。

2.加大刑事责任追究

主动加强与司法部门的协作配合。严格执行案件移送规定，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑问题，实现行政处罚和刑事司法的无缝对接，发挥刑事责任追究对国土资源违法行为的震慑作用。

3.督促查处决定执行

规范国土资源行政处罚强制执行权行使，结合推进“裁执分离”模式，强化对处罚决定和整改要求的跟踪督促，严肃处理以罚代法、整改不到位的行为，切实提高国土资源行政处罚执行到位率。

（三）围绕“规范执法”建制度

1.健全重大执法决定法制审核制度

在作出行政处罚前必须经过单位法制部门的独立审核，按照审核要求及时补充证据或纠正案件调查过程中存在的相关问题，未经法制审核通过的不得作出处罚决定。

2.细化依法履职标准

进一步规范完善执法查处工作的程序和标准，特别是要加强与省高院、省检察院、省纪委的沟通协调，细化基层国土资源部门在发现、报告、制止、查处、移送等各个环节的规范化要求，让一线巡查执法人员做到“有法可依”。

3.建立执法全过程记录制度

履职标准细化后，要按照留痕执法的要求，对执法过程中的各个环节进行书面记录，规范相应的法律文书格式。依托执法信息系统等技术手段跟踪、保存执法全过程，确保有据可查，兼顾对基层执法人员的监督和保护。

4.建立执法责任倒查机制

督促各市、县（市、区）加大对基层国土资源执法办案活动的监督考核和责任追究力度。对因故意或者过失，不履行或者不正确履行发现、报告、制止、查处等应尽职责，造成严重后果或给行政机关造成恶劣影响的，要严肃追究相关人员的执法责任。

（四）围绕“公正执法”抓公开

深入推进“阳光执法”工程建设，进一步创新执法权力公开内容和公开方式，主动接受群众对执法全过程的全面监督，营造公开、公平、公正的执法环境。

1.明确公开内容

向社会全面公开执法机构设置及职能、执法监察相关制度、行政处罚权力目录、行政处罚裁量标准、执法监察工作流程和违法案件查处结果。建立重大违法案件公开通报制度，根据需要适时向社会通报当事人的违法情况和执法进度。

2.完善公开方式

通过主动畅通网上公开渠道、广泛借助基层宣传窗口、妥善运用媒体曝光手段，进一步拓宽群众参与国土资源执法监察工作的各种途径。建立执法结果网上公示制度，将生效行政处罚文书在网上予以公开，主动接受社会监督。

3.规范案审程序

规范设置国土资源违法案件集体会审机制和案件质量定期评查机制，严格限制自由裁量权行使范围。定期组织案卷抽查或交叉评查，及时发现问题并在日常工作中予以纠正。有条件的地区可以引入公开评议机制，邀请法律专家、人大代表、政协委员、行风监督员、公民代表等参加案卷评查，共同监督行政处罚过程及结果。

（五）围绕“文明执法”强队伍

1.完善国土资源执法机构设置

建议根据中央关于事业单位分类改革的有关文件精神，进一步理顺省、市、县三级国土资源部门内设执法监察局（处、科）和执法监察总（支、大）队的职责关系，整合编制资源，综合设置机构，有效依法行政。

2.重视执法干部队伍建设

强化培训交流和考核激励机制，着力提高国土资源执法监察队伍的思想政治素质和法律业务素质，改进执法监察机构人才引入方式，重视执法监察干部的培养和成长，以良好的队伍素质，保证严格、规范、公正、文明执法的要求落到实处。

3.推进试点市、县（市、区）综合执法体制改革

全程跟踪试点地区改革进度，及时总结改革过程中遇到的困难和问题。要站在依法行政的全局高度，在法治框架内提出解决的对策和建议，把能否提高国土资源执法权威、促进执法公正、提高执法效率作为评价综合执法体制改革试点工作成效的重要标准。

（六）围绕“有序信访”抓规范

1.规范信访受理程序

切实贯彻国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序，引导来访人依法逐级走访的总体要求。对内，要严格规范信访事项的受理和办理，落实市、县两级国土资源部门的首办责任；对外，要加大宣传力度，明确六种不予受理情形，引导群众依法逐级上访。

2.大力推进“网上信访”

有效运用“浙江政务服务网”“厅长信箱”等网络平台，引导群众通过网络渠道反映诉求，既便于群众及时、就地反映问题，减少越级信访数量；又便于开展信访信息的分析、研判工作，为改进国土资源管理工作提供决策依据。

3.依法打击无理上访

进一步加大对国土资源非正常上访的处置力度。加强与属地公安机关的协作，坚决打击上访人通过非正常上访获取不法利益的行为，纠正当前部分群众中存在的大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决的错误认识，维护行政机关正常办公秩序。