“十三五”庆元县土地开发利用对策研究

庆元县国土资源局 吴芬芬 胡雅琼

“十三五”庆元县土地开发利用对策研究

庆元县国土资源局 吴芬芬 胡雅琼

一、庆元县土地利用现状

（一）耕地和基本农田保护现状

1.耕地总量控制和占补平衡情况

浙江省下达给庆元县的耕地保有量任务为12753.33公顷，根据2012年土地利用变更调查数据、2006-2012年土地开发整理复垦数据及农转用数据，庆元县2012年耕地面积为15224.25公顷，2006-2012年建设占用耕地436.85公顷，实际补充耕地面积1898.79公顷，其中土地开发补充耕地844.30公顷，土地复垦补充耕地157.45公顷，土地整理补充耕地897.04公顷。

2.基本农田保护情况

庆元县原基本农田保护任务为11913.33公顷，预留指标为191.74公顷。根据2013年土地利用总体规划数据库成果年度执行和更新情况，庆元县省重点项目核减基本农田保护任务96.24公顷，核减后，全县基本农田保护任务调整为11817.09公顷，至2014年初庆元县落实基本农田保护面积12013.98公顷，多出面积作为庆元县预留指标使用。

按照国土资源部、农业部和浙江省国土资源厅、农业厅的要求开展划定永久性基本农田的工作要求，庆元县将规划中确定的基本农田保护任务进行落实，并对基本农田进行登记造册，定量、定位，具体落实到地块，设立了保护标志。到目前为止，规划基本农田保护任务已全部落实，并与乡镇、行政村签订保护责任书，实行年度目标考核。

3.标准农田保护情况

省下达庆元县标准农田保护任务为5213.33公顷，“十二五”期间，庆元县积极开展标准农田质量提升工程，加大对标准农田的建设保护力度。坚定执行标准农田“先补后占”制度，做到标准农田质量不降低，面积不减少。至2014年初，庆元县共完成标准农田保护面积5533公顷。

（二）建设用地规模控制指标

1.建设用地总规模及城乡建设用地控制规模现状

根据《庆元县土地利用总体规划（2006-2020年）》要求，至2020年，庆元县建设用地控制规模为2956.99公顷，其中城乡建设用地控制规模为1590.00公顷。而2012年庆元县建设用地总规模为3318.05公顷，其中城乡建设用地规模2341.84公顷，已超过规划控制规模。

2.城镇用地面积和村庄用地面积控制规模现状

根据《庆元县土地利用总体规划（2006-2020年）》要求，至2020年，庆元县城镇用地控制规模为1006.17公顷，村庄用地控制规模为558.19公顷。而2012年庆元县城镇用地规模为579.92公顷，村庄用地规模为1706.27公顷。其中村庄用地规模已超过规划控制规模。

3.新增建设用地现状

根据《庆元县土地利用总体规划（2006-2020年）》要求，至2020年，庆元县新增建设占用土地不超过1285.90公顷，新增建设用地占用耕地不超过838.09公顷。根据2006-2014年庆元县农转用统计数据，已执行新增建设占用土地面积为909.17公顷，占规划指标的70.7%；新增建设占用耕地面积为528.22公顷，占规划指标的63.02%。

（三）预留指标使用情况

庆元县规划新增建设用地预留指标为105.00公顷，基本农田预留指标为191.74公顷，评估期间落实3个省级重点项目，经省厅核拨新增建设用地和核减基本农田指标后，指标未全部使用，剩余指标作为庆元县规划预留指标，经调整后，新增建设用地预留指标为120.54公顷，基本农田预留指标为100.56公顷，至2014年底全县已使用新增建设用地预留指标111.9156公顷，使用基本农田预留指标5.2734公顷，新增建设用地预留指标剩余0.737公顷，基本农田预留指标剩余94.9947公顷。

（四）用地结构调整情况

根据庆元县第二次全国土地调查成果结果，庆元县现状土地总面积为189776.31公顷（至2012年底），其中农用地面积为180488.80公顷，占土地总面积的95.10%；建设用地面积为3318.05公顷，占土地总面积的1.75%；未利用地面积为5969.46公顷，占土地总面积的3.15%。从各类用地所占比例看，表明庆元县土地利用仍以大农业为主，建设用地和未利用地的面积很小。

二、当前庆元县土地资源管理面临的主要问题

（一）行政区划发生变化

随着庆元县经济社会发展和城市化进程的快速推进，现行中心城区行政区划的设置与经济社会发展程度不相适应，在一定程度上制约了工农业和旅游业的进一步发展。庆元县委、县政府结合中心城区规模小、集聚和辐射功能薄弱、设施共享性差等实际情况，紧紧围绕城区协调发展的目标要求和《庆元县域总体规划（2007-2020）》，本着“调优调大调强”和“就近就便、整撤整并”的思路制订了中心城区行政区划调整方案，根据《浙江省人民政府关于庆元县部分行政区划调整的批复》浙政函〔2011〕363号文件精神，庆元县进行了行政区划调整，撤销松源镇、屏都镇、四山乡建制，设立濛洲、松源、屏都三个街道，为调整后的中心城区。

中心城区行政区划调整是深入贯彻上级要求的顺势之举，充分体现了省委、丽水市委加强城区统筹发展，加快推进中心城区建设的精神；是体现自身发展迫切需要的必行之举，有利于提高中心城区公共服务能力、资源利用率和发展集中度，进一步降低行政运行成本；是准确把握调整时机的应时之举。实施中心城区行政区划调整，可以在更大范围内统筹生产力布局和基础设施建设，合理配置生产要素，实施城镇区一体化规划建设，已经成为新形势下统筹城区发展、增强区域竞争力的必然趋势。（注：2013年，根据《浙江省人民政府关于庆元县部分行政区划调整的批复》（浙政函〔2013〕61号）：同意撤销合湖乡、百山祖乡建制，合并设立百山祖镇。此次区划调整后，庆元县辖3个街道、6个镇、10个乡）。

（二）城乡建设用地规模出现“倒挂”

庆元县随着经济的发展，城镇与新农村建设、产业发展等建设对用地的需求量大，导致庆元县在规划实施期间建设用地总规模出现大幅度增长。同时由于农村居民点复垦工作难度大、推进慢，而城镇、新农村的新增建设又是必然趋势，导致庆元县的城乡建设用地规模难以控制，出现严重“倒挂”。

（三）新增建设用地缺口较大

庆元县现行规划剩余新增建设用地指标376.73公顷，预测截至2020年实施未来经济发展需要的新增建设用地888.37公顷，缺口为511.64公顷，未来新增建设用地不能满足实施需要，特别是工业用地出让近两年大幅增长，但仍满足不了发展需要，尤其是周边县市工业用地拓展较快吸引部分庆元企业外流，造成不小压力。

三、对“十三五”时期庆元县土地利用情况的展望

（一）经济社会发展趋势展望

随着海西经济区建设的深入实施，浙江生态文明建设的发展全面深化，丽水将迎来工业化提升、城市化加速、区域一体化全面推进的发展机遇。庆元县在着力打造丽水市域一小时交通圈、旅游圈、经济圈过程中，经济发展稳步提升。

按照这个发展趋势，到2020年庆元县经济发展将实现地区生产总值70亿元，其中第一产业增加值为12.60亿元，第二产业增加值为29.74亿元，第三产业增加值为27.66亿元，人均地区生产总值将达到50068元。

（二）人口数量增长展望

2012年庆元县的总人口为20.6万人。随着经济发展规划的建设，全县城市建设将日新月异，农村基础设施将不断改善，城镇化水平不断提高，城乡建设用地规模不断扩大。经综合考虑庆元县县域人口在2020年为20.9万人，2020年城镇总人口约14.66万人，占总人口比重70%左右。

（三）经济社会发展方向和未来用地展望

1.产业发展战略

由于自身经济社会发展的影响，长三角等沿海发达地区正在经历产业升级，原有产业大量向其它地区转移。产业梯度转移是最重大机遇之一，是庆元推行“工业强县”战略最重要的外部机遇。庆元要承接长三角、融入海西区、谋求新发展。庆元被纳入长三角和海西区，使庆元迎来了基础设施和产业的对接长三角和海西区的借力发展和争取先行先试的权利创新发展的历史机遇。在交通和产业上对接长三角和海西区，是庆元规划区域经济空间布局和发展战略必须考虑的因素。

庆元县在区域中的功能定位为：我国东部沿海生态核心区和生态产业建设示范区、丽水市域南部主要城镇发展区。

庆元县形象定位为：中国生态环境第一县、中国香菇第一县、中国廊桥第一县、沿海生态休闲度假之乡。

2.城乡产业布局思路

县域产业布局以“联动合作、中心集聚、沿轴开发、递度推进”为总体方针，组建由松源、黄田垟-五都、屏都组成的县域产业发展中心、由黄田、竹口组成的黄田-竹口产业集聚区，并同时促进其他乡镇产业发展步伐。

联动合作：通过中心城区的建设，带动松源镇与屏都镇的有机组合，在产业发展上进行联动合作，充分发挥各自特长，形成“松源－屏都”组合型中心城区和县域产业发展中心。

中心集聚：积极吸引各种产业要素向组合型中心城区集聚，并对中心城区的功能进行分工与协作，松源区块定位于中心城区的商务区功能，发展商业、服务业、金融业、教育等，屏都区块定位于居住与工业为主导，黄田垟—五都区块定位于工业为主导的功能。

沿轴开发：充分利用54省道这一发展基础较好的轴线优势，以该轴上各城镇（集镇）为依托，不断加强城镇（集镇）间联系通道的建设，形成区域内的发展主轴，重点布局竹木产业、铅笔产业等。

递度推进：依托中心城区、发展主轴和县域主要开发城镇（集镇），充分利用各地山地地形，建立毛竹、经济林生产基地，开发特色产品，发展生态旅游业，形成现代化的农工贸旅组合开发的格局。

3.未来用地预测

随着浙江省加快推进区域交通一体化进程，丽水着力构建大都市经济圈，54省道、55省道、龙泉至庆元高速公路、丽水产业集聚区—装备制造业低丘缓坡开发项目庆元组团项目等重大工程的陆续建设使得庆元原本偏处一隅的区位交通条件将发生根本改变，与丽水大都市、浙西的联系更为便捷。同时伴随着海西经济发展上升为国家战略，庆元县对建设用地的需求量增加。

结合庆元县国土、发改、建设等各部门专项规划，预测到2020年庆元县将新增建设用地总规模1665.70公顷，城乡建设用地规模将达到2902.30公顷。

四、庆元县今后土地规划实施建议

针对庆元县土地利用现状及方式存在的问题，为了进一步完善土地利用方式的可操作性，提出以下意见和建议。

（一）启动规划修编由于经济社会发展的不确定性，庆元县土地规划与经济社会发展存在较大偏差，部分规划目标已不能满足当地实际需要。可以在庆元县土地规划实施评估的基础上，椐据实际情况调整各乡镇土地利用总体规划主要控制指标。

（二）适当调整城乡建设用地规模

根据庆元县近几年的发展趋势，在确保基本农田保护面积、全县生态用地不减少的基础上，预计到规划目标年，庆元县城乡建设用地规模势必会突破规划的控制指标，可适当调整城乡建设用地规模。

（三）加快建设用地复垦

建设用地复垦尤其是村庄用地的复垦，是实现庆元县城乡建设用地总规模和村庄用地面积规划目标的关键，建议积极推进建设用地复垦。

（四）建议对出现预警的主要指标进行跟踪监测

对出现轻警的城乡建设用地进行修正。可以从加快推进农村居民点复垦工作着手，缓解城乡建设用地规模出现的警情。为了控制城乡建设用地，同时也为农民提供宜居、便利的生活、生产环境，强化村庄向中心村集中是未来发展的必然趋势。

（五）加强节约集约用地

土地利用的集约节约要求落实节约优先战略，不断提高土地利用效率，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长。大力推进资源节约集约利用，注重资源保护和合理开发。坚持开源与节流并重，把节约放在首位。庆元县的建设用地集约利用程度还有待提高，因此要在坚持最严格的土地管理制度和节约集约用地制度的基础上，从以下三个方面着手：一是把节约集约用地作为转变经济发展方式和土地利用方式的着力点，切实实行最严格的节约用地制度。积极探索建立节约集约用地的激励机制和约束机制，推行土地利用计划，建立建设项目用地全程管理机制。二是构建节约集约用地长效监督机制。通过完善预审管理、合同管理和项目验收管理，并运用先进技术实现供后土地的全程监管、全域监管、常态监管。三是创新节约集约用地模式。在有条件的地区推广试点的做法和经验。

（六）建议适度开发低丘缓坡资源

庆元县拥有丰富的低丘缓坡资源，应根据《庆元县低丘缓坡综合开发利用规划（2010-2020年）》，适度开发利用低丘缓坡资源。低丘缓坡的开发利用要建立在节约集约利用土地资源，实现可持续发展、和谐发展的基础上，也要建立在切实保护土地资源和生态环境、维护农民利益的基础上，必须保护与开发利用相结合，做到适度有序开发。同时，落实相应的法律法规优惠政策，减少政策所带来的开发阻力，降低政策成本，通过法律和必要的行政手段，营造有利于低丘缓坡资源开发利用的政策环境，促进低丘缓坡资源利用的潜在需求转变为现实的有效需求。