土地征收实务探讨----兼谈云南晋宁征地冲突

杭州市征地拆迁办公室 徐春鹰

土地征收实务探讨
----兼谈云南晋宁征地冲突

杭州市征地拆迁办公室 徐春鹰

近期，云南省晋宁县富有村农民以极端手段抵制征地，引发8死18伤血案震惊全国。该征地项目叫泛亚工业品商贸物流中心，需征富有村1700多亩土地。村民称，在此之前，该村已有数千亩土地被征收，一些村民多有不满，在几年中不止一次向上面反映过当地征地的问题，也多次发生冲突。面对征地纠纷频发态势，除严惩违法违纪者外，应深入考虑征地背后的制度缺陷，并尽快找出解决办法。

文体中心 蒋村村民代表座谈会

一、被征地农民参与权有待进一步提高

准确地讲，我国征地制度中不乏保护农民权益的规定，报批前和批后实施中都设置了很多的环节。批前主要有告知、确认、听证程序，但这些要求是由国务院和国土资源部的相关文件中规定，法律效力层级较低，规定也比较原则，实际效果上，主要保障了被征地农民的知情权，对参与权则保障不足。因为虽然赋予了农民对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利，但目前征地实行区片价，补偿标准是非常明确的，国土部门在具体项目补偿时没有调高或降低的权利，农民提出的不同意见就很难被采纳。批后需进行“两公告一登记”，听取被征地的农村集体经济组织和农民对于征地补偿、安置方案的意见，这是《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的。由于此时土地征收已经有权一级人民政府批准，听取意见程序差不多属“马后炮”，而且被征收人的意见并无法定效力。农民对征收方案和补偿安置方案有意见，只有在确需修改的情况下，才能依照有关法律、法规和经“批准的征收土地方案”进行修改。以上这些程序更多地体现了“告知”，农民的参与权实际是非常有限的。

如何征收、补偿基本是由行政机关自己关门说了算，被征收者在征收目的性、征收的范围、补偿的标准、安置的方式等方面难以表达自己的意愿，而这些恰恰是农民期待的权利，云南征地事件矛盾冲突也在于此。

听证会 西湖区文体中心（浙商文化中心）

二、程序执行不到位，维权效果不理想

虽然征地程序中设置了听证和公告环节，但是有的地方执行不到位，有走过场的现象，导致这些规定所起到的保护农民权益的作用没有达到制度设计者的初衷。一是听证流于形式。这分两种情形。一种是大部分项目放弃听证权，究其原因，是因为土地使用权归农民，而所有权属于村集体，强势集体往往“代表”农民放弃了听证权。第二种情形是即使召开了听证会，也多走过场，听证会目前只是个媒介，给双方提供一个发言、讨论、争辩的舞台，除此之外，很难再有其它作为。农民有权要求召开征地听证会固然是在维权上的一大进步，但实际上，如何对待听证会上的不同意见，远比听证会本身更重要。二是公告不规范。有些基层组织、村委班子领导能力不强，在遇到村民不同意征地的情况下，没有想办法做好解释疏导工作，抱着多一事不如少一事的想法，批前未告知，批后公告未按照规定要求在醒目的地点张贴，或张贴时间不到规定天数，导致村民不知情，反而加剧了征地矛盾。如富有村村民就表示他们对征地范围、征地是否得到批准以及补偿的标准等不知情，可见在征地项目实施时这些制度没有得到很好的落实，降低了农民对征收行为的认同和接受度，加剧了与政府的对立，极易出现征地中个人与政府双输的局面。

三、征收程序复杂，部分环节重复设置

集体土地征收程序规定比较繁琐、复杂，时限长、成本高。一是批前的“调查、确认”和批后的“登记”重复。报批前，国土部门已对拟征土地的权属、地类、面积等进行了调查，像杭州，勘测定界成果需要被征地村的盖章确认，并且双方就补偿安置等问题也已经达成协议。但是批后征地补偿登记环节仍然存在，因为这是土管法实施条例规定的。事实上，被征地村和农民很少在征收公告发布后来办理登记，基本是以土地征收公告中“土地所有权人、使用权人在规定期限内不办理征地补偿登记的，其补偿内容以征地调查结果为准”这一条款实施，导致批后的登记程序形同虚设。二是听证环节重复。征地报批前被征地村和农户有权申请听证，听证（或放弃听证）是征地报批的必备材料，而征地公告办法又规定了批后的听证制度，在征地补偿安置方案公告发布十日内，农民有提出不同意见和要求举行听证会的权利，实践证明，批后的征求意见、听证环节的必要性已大大减少。

基层征地部门普遍人手不够，而现行的征地程序冗长、重复，本意是要维护农民利益，实际增加了征地成本，也造成社会资源的浪费，还使得征地人员不能把有限的精力去解决更实际的矛盾和问题。

基于多年的工作实践，笔者认为，要解决征地问题关键在于国家层面的法制改革，要制定细化、合理、具有可操作性的标准，地方政府则应以人为本，避免一味追求经济发展，对于百姓有异议或不满意的地方，一定要认真对待，做好沟通和调查，及时解决矛盾。

1.加快推进集体土地征收补偿安置条例的出台

一些国家有专门关于集体土地征收的法律，这种统一的征收管理规定，有利于保护被征地农民的土地权益。我国国有土地上已经制定了房屋征收与补偿条例，但集体土地征收的相关规定还散见于土管法和国务院、国土资源部文件当中，不利于规范当前的征地行为。目前，《土地管理法》正在修改当中，征地制度也要加快顶层设计，尽快出台集体土地征收补偿安置条例。新条例应包括以下几个方面内容：一是明晰集体土地所有权，明确农民与村集体经济组织的法律关系、权利义务，逐步还权于民，不仅要赋予农民知情权，还要尊重其话语权；二是逐步缩小征地范围，减少征地矛盾；三是调整、优化现有的征地程序；四是制定合理的补偿标准，拓宽被征地农民的安置方式。

2.建立征地社会稳定风险评估机制

征地工作事关被征地农民的切身利益，当前应建立起相应的风险评估机制，从源头上预防和化解社会矛盾，促进征地工作和谐开展。通过调查分析、征询群众意见等方式，查找风险点，分析判断可能存在的不稳定因素，提出风险评估等级，作为征地是否可行与项目立项的重要依据。晋宁征地事件如此惨烈，在于未建立征地社会稳定风险评估机制，富有村在多年的征地中已经积累了较多的矛盾问题，此次事件的导火索是村民发现连接村子与省道的一条道路被划入征收范围，而村民不同意，在血案发生前几天已经爆发过村民与用地单位的激烈冲突。像富有村这样历史遗留问题较多，在短时间内无法妥善解决，征地影响群众生产、生活、交通的，且已经引发了较大规模群体性事件的，应被评定为一级风险，在没有制定切实可行的整改和防控措施之前不得强行征地。

集体土地征收社会稳定风险评估是一项系统性的工作，涉及面广、政策性强、情况复杂，评估主体要积极组织有关力量深入细致的开展前期调查工作，广泛征求被征地群众、村（社区）、公众代表等多方意见，对存在风险隐患的项目，制定预防和化解工作方案，保证征地工作顺利开展。

3.切实落实听证制度，保证听证效果

听证程序体现了对利害关系人的尊重，确保被征收方事前和事中享有充分的知情、参与和抗辩权，征地听证要做到：一是每一个征地项目必须听证，听证会情况应作为征地档案材料保存。二是扩大听证范围。目前只是对补偿标准进行听证，以后在合适的时机，应将可否征收、征收范围和如何安置等事项纳入听证范围。三是充分尊重公众意见。对于采纳和不被采纳的公众意见都给予一定程度的解释,对不采纳的，尤其要有充分的理由予以说明，不仅体现对公众意见的尊重,更增强了听证会的公信度，同时也为主管部门积累经验,将实用的、合理的意见转化为政策。四是进一步完善第三方参与机制，权利和利益间接受到影响的第三方如转包户，也鼓励参与听证。一旦遵守公正且严格的程序，在征地问题上，政府与个人完全可以取得双赢。

4.推进阳光征迁，保障农民权利阳光征收，既是法律法规

的要求，也是群众的呼声，为此，要做到以下两方面：一是落实告知要求，针对涉及面广、影响面大的征地项目，国土资源部门应参加村民（代表）会议，做好征地补偿政策的宣传和解释。二是强化征地公告行为，提高公告张贴要求。征地公告必须在规定时间张贴并附具勘测定界图件；征地公告张贴情况必须现场拍照并经拍摄、见证人员签名。

5.拓宽安置方式，加强留用地建设

现行的征地补偿安置制度把补偿和安置混在一起，容易引起矛盾。泛亚工业品商贸物流中心项目征地补偿标准为每亩11.5万元，以笔者对全国不同地区征地补偿标准的了解，已经算是不低的。一些农民要求货币补偿一次到位是肤浅、短视的，为保障农民生活水平稳步提高，从长远看重要的是培养村集体自身的发展能力。留用地开发建设，因其具有成本低（使用本村土地）见效快等特点，已成为反哺村集体经济的最有效手段。留地安置的实质是政府通过政策上的优惠条件，积极发展以物业为主的村级经济，以保障被征地农民长远生计。

留用地规模的确定有两种方式，一种以征收集体土地（或农用地）面积的一定比例确定，另一种是按照行政村人口规模确定。按征地面积比例核定方式由于和征地项目挂钩，因此在推进项目顺利征地方面能发挥作用，且多征多返，被征地村也认为比较公平，但由于各村征地（农用地）面积不同，有可能产生留用地不平衡的情况。从留用地制度作为保障被征地农民收入水平不下降，长远生计有保障角度看，其规模与人口挂钩是最直接反映其安置本意，一般按照人口划分为大、中、小村，分别对应相应的留用地，小村最少要保证其一个项目的实施。

6.妥善处理征地拆迁的信访问题，及时化解矛盾

征地冲突源于利益博弈，农民由于法制观念淡薄而宗族观念较强，其在追求利益最大化过程中，极有可能会发生群体事件，甚至不慎走到悬崖边上，引发重大事故。因此凡涉及征地的信访问题，各地都要予以高度重视。晋宁县在信访维稳工作上可谓缺乏敏感性和责任感，富有村村民在几年中曾多次上访，但是有关部门不与村民直接沟通，问题积压使得矛盾不断升级。晋宁县的教训提醒我们对已经发生的矛盾和问题，政府千万不能视而不见，拖而不决，要及时用恰当的方式去化解，千方百计把不稳定因素解决在萌芽状态，力争从最基层和源头上消灭可能影响社会稳定的问题和隐患。