我国价格听证制度中利益相关者探析

□宋 澜 张 弢

[中国科学技术大学 合肥 230026]

引言

听证源起于西方国家法律中自然正义原则的规定，本意指在司法过程中应当听取相关当事人的意见，发展至今已经成为行政程序法的核心内容[1]。听证制度的本质是赋予利害关系人一种程序性的权利，来预防和抵制公共权利的滥用和公共资源的浪费，是建立在“自然公正”和“程序正义”的法理基础之上的[2]。我国首部引入“听证制度”的法律是1996年实行的《行政处罚法》；接着在1998年《价格法》中，将这一程序性规定运用到公共事业的价格决策中[3]。听证制度在我国经过近20年的发展，在立法、司法和行政等领域的活动中扮演着越来越重要的角色[4]，而其中的价格听证由于涉及到与人民日常生活息息相关的内容，成为了运用次数较多、影响范围较大、群众感知最为强烈的一项听证活动。2008年《政府制定价格听证办法》确定了价格听证的定义，并且对价格听证的使用范围、组织形式、公开性、当事人权利以及听证的效力进行了框架性的规定[5]。

价格听证是听取受该项价格政策影响的利益相关者的意见，借此使政策能够体现多数人的意志，实现公平和正义。其中利益相关者的界定是公众参与得以实现的关键所在。战略管理专家弗里曼将利益相关者定义为：在企业目标的实现过程中能够产生影响的，或者是当企业目标实现之后会对其产生一定影响的个人或者群体[6]。价格听证制度中的利益相关者是指在政府价格听证过程中，受价格政策影响的个人或组织。作为政府决策的一种形式，价格听证是为了让更多人的利益和权益得到平等的保护，同时也需要调整和平衡各种不同利益群体的利益，使各利益主体充分表达自己的想法和观点[7]。因此，应当界定利益相关者以及其所代表的利益，找到平衡点以保障政府政策的顺利实施。

一、我国价格听证中利益相关者解析

（一）价格听证过程中利益相关者组成结构

当前我国社会是一个多元的社会，它拥有不同的利益共同体，多个利益共同体就形成了一定的利益结构[8]。在价格听证中不同的利益相关者组成各自的利益共同体，在整个听证过程中扮演着相异的角色，左右着价格政策决策。根据《价格法》中的听证会参加人的规定，可将我国价格听证利益相关者抽象如图1所示。价格主管部门负责召开听证会，并制定相关的制度选取听证人、主持人和参与人，以维持听证会的正常运转。主持人和听证人一般为政府部门代表。听证会的参加人主要包括消费者、经营者、利益相关方、专家学者和其他参加人。其他参加人主要是指价格主管部门认为有必要参加的成员，包括相关政府部门、社会组织等。其中，消费者、经营者和利益相关方都可以通过自愿报名或者分别由图中所示组织推荐的方式产生。其他的参与主体均由政府价格主管部门聘请。

图1 听证会利益相关者结构图

资料来源：根据《中华人民共和国价格法》关于听证会参加人的相关规定绘制。实线表示各利益主体结构，虚线表示利益各方的产生方法或者所处地位。

（二）价格听证制度中利益相关者系统运作

价格听证的过程可以视作一个关于公共产品价格非市场的决策过程。如图2所示，在这样一个系统中，出于经济人的追求（不考虑社会人特性的影响）：价格主管部门寻求权力的最大化，将个人偏好强加于社会，使整个公共选择的过程具有独裁性；经营者则是以利润的最大化作为自己的目标，能通过价格听证实现价格的涨高才是最重要的，因此他们隐藏真实成本，借听证会的形式获得涨价的合法性来源；而听证会中受控制的消费者、专家以及所谓学者们则是为了完成任务，间接实现的是政府或者是企业的目的。在系统外部的消费者（图3右边）、利益相关者以及舆论媒体等由于力量单薄和信息的不对称，很难进入到决策的系统中。这时他们对决策系统的影响不大，必然会降低他们参与的积极性。这些就必定弱化利益相关者参与价格听证的真实性和充分性。

图2 价格听证中价格利益相关主体运作图

（三）价格听证过程中利益相关者利益博弈

每个公共决策背后都存在着大量的利益相关者，但并不是所有的相关者都是至关重要的，都能影响或者说应该影响决策的结果，这就需要在分析时找到最为重要的利益相关方，以保证决策效率。根据克拉克逊的观点，利益相关者有主次之分，与企业联系十分密切的相关群体则为首要利益相关者，反之则为次要利益相关者[9]。在具体的价格听证过程中，每个利益主体与听证项目价格的联系紧密程度也是不同的。消费者、经营者以及政府部门是与价格政策联系最密切的，所以是首要的利益相关者；利益相关方、专家学者与价格政策的联系较为松散，是次要利益相关者。所以为了便于分析，我们将听证中的利益相关者简化为政府、经营者、消费者三大主体。虽然每个主体的地位有所差别，但由于受到各自利益的驱使，使得他们在整个价格听证制度中相互博弈与制衡。

图3 价格听证利益结构图

1．政府价格主管部门是价格听证的组织者和主导者，对公共产品的价格有着绝对的权威性。其作为社会中的一个组织，有着自己独特的运作目标和利益偏好。政府的目标函数和利益偏好是多元的。政府是公共服务的提供者，应根据市场价值规律和经济成本，考虑资源在不同地区和人群之间的分配情况，将价格控制在一个合理的范围内。同时政府又是资源的掌控者，垄断着全国的商品以及服务。

2．经营者在价格听证过程中掌握着最核心和最全面的信息。价格听证制度设置的初衷是规制经营者滥用垄断权力，监管经营者的定价过程，以保证价格的合理性。但政府监管部门对产品或服务的监管依赖于经营者的信息资源，他们之间存在一定的信息不对称。经营者为了谋求垄断利润的最大化，通过各种方法隐瞒真实成本，从而干扰政府部门监管职能的实施效果。

3．消费者要求的利益是公平公正的价格。这里的消费者是指价格政策正在影响到的那部分人，而不是在听证会中的消费者代表，因为有时候由于政府的专断，所出席的代表不一定真正具有代表性。他们对听证是最有需求但主动影响能力却最小。

二、利益相关者参与价格听证的问题分析

我国价格听证制度正是由于存在上文所述不合理的利益相关者结构，才导致在实践中各种利益相关者参与价格听证出现各种各样的问题。

（一）听证参加人遴选机制不合理，代表性不足

听证制度强调公正公开，是“用看得见的方式实现正义”[10]。但在实际的操作过程中却不尽如人意，价格听证的程序不够透明，这一点突出地反映在参加人的遴选机制上。《政府制定价格听证办法》中对参与人资格只有原则性的规定，要求政府部门选择参加代表时要考虑其广泛性和代表性。但这种规定在实际操作过程中指导意义不大，留给地方的“自由裁量权”过多，导致了全国各地听证参加人选择标准不一样。在很多地区，政治身份成为了选择参加人的关键因素，只有具有一定政治地位的人，才有资格参与听证。还有一个地方，价格主管部门为图方便，常常根据自己的想法和意愿邀请和圈定参加人。通过这些标准选择出来的听证参加人，并不是与价格制定息息相关的人员，利益群体的代表性不强，也很难在听证过程中提出建设性的建议。毛寿龙教授曾经表示听证参加人的选取应至少考虑四个方面：广泛性、代表性、专业性和独立性[11]。

（二）消费者参与价格听证主体地位缺失

政府在价格听证过程中对利益相关者主体的界定带有自利倾向，决策过程中的所谓利益主体有时并非该价格听证所真正需要的和相关的，导致了最后价格决策的合法性不足，群众基础不牢固，实施起来怨声一片。价格听证本来就是为了使那些容易形成垄断且与人们的日常生活息息相关的物品形成合理的价格，所以消费者应当是价格听证的主体。但在现实中，消费者常常不能掌握主动权，处于十分被动的地位，有时甚至不能真正的参与其中。

（三）价格听证主持人缺乏中立立场

我国《政府制定价格听证办法》第7条规定：价格听证办法的规定是由价格主管部门的工作人员兼任，而非中立的社会第三方组织。所以在实际操作过程中经常出现价格听证会的组织者和价格听证会中的价格决策者为同一个人。价格主管部门为公共权力的行使者，应该代表公共利益，对经营者进行全面的监督和管理。但我国提供公共产品和服务的垄断企业大部份都是国有企业，不管在职务担任还是利益分配方面，他们与地方政府之间存在着紧密的联系。基于自利的目的，他们对价格听证的过程监管公正性难以保证。因此，由价格主管部门来主持听证，相当于自己做了自己案件的法官，违背了自然公正的原则，也很难保证其公平。

（四）信息不对称，限制了投票者的理性选择

价格听证中各方利益代表针对定价方案，根据自己所掌握到的信息进行博弈，从而影响价格制定的结果，实现自身利益的最优化。所以信息量的大小决定了各方在这场价格博弈中的地位优劣。在实践中，往往都是价格主管部门掌握着政策资源的信息，经营者掌握着经济成本的信息，而消费者只能在前两者提供的信息中进行有限的选择。以2012年广州市出租车价格听证会为例，在听证会上，以市出租车经营企业申请为基础，就广州市出租车价格调整问题，物价局给出了如表1所示两套方案。这两套方案的结果是一样的，都是一定程度的涨价。这种选项的不完备就直接影响了投票者在听证会上的理性选择，他们无法选到自己最想要的结果。

表1 广州市物价局关于广州市出租车价格调整方案

三、完善利益价格听证相关者参与制度的措施

要改善我国价格听证制度，令利益相关者真正参与到听证过程中，就要从政府、经营者、消费者三个主体入手，保证听证制度的公平公正公开，充分发挥价格听证的作用。

（一）从政府角度，提供价格听证的制度规范

第一，提高立法层次，完善听证配套措施。《价格法》只规定哪些事项需要听证，无具体的操作规范，其他都为政府规章。因此，要提高听证制度的法律保障，让政府在组织价格听证时真正的做到有法可依。同时加强对听证的法律救济方面的规定和实行。第二，增强听证主持人的独立性。听证主持人是否中立，直接关系到听证的公正、透明。听证主持人是价格听证会的“裁判员”，应当最大程度上保证其中立的立场。可以实行听证主持人资格认证制度，政府价格管理部门在任命时也必须是从通过资格考试的人中任命。第三，规范听证代表遴选机制。价格听证的代表人是否具有广泛性和代表性，严重影响到事后价格调整政策执行的实际效果和政策受众的满意程度。作为政府机构，应当从制度和政策层面出发，设计一套规范有效的听证代表遴选机制。

（二）从经营者角度，保证价格听证的真实信息

第一，公开调定价成本监审结论产生程序。价格听证对象的特殊性，直接导致了听证过程中价格成本存在非对称性不透明现象[12]。需要定价机关对听证的价格成本进行监审，同时公布监审结论以及此结论产生的程序，并将成本监督审查以法律的形式确定下来，全方位降低经营者谎报成本的可能。第二，保证调定价材料的准确性和完整性。申请人提供的材料是整场听证会辩论的主要依据，需要保证其准确性和完整性。经营者必须上报所有有关调定价的真实材料，其上报内容和程序必须用法律加以规定。第三，提前公布调定价方案。由于公共事业和垄断性产品的成本方案具有较强的专业性和技术性，公众很难在短时间内消化吸收，所以需要提前公布定价方案，给消费者充足的时间考虑自身的相关利益，并提供相应的专业知识咨询，帮助社会公众理解。

（三）从消费者角度，牢固价格听证的群众基础

第一，提高消费者参与听证的水平。搭建沟通平台，利用网络和社会组织等，为消费者参与提供基本的渠道。价格主管部门和消费者组织在自己的能力范围内，尽量地搜集相关的价格信息，并且定期在官网或者是其他媒体上公布，同时设置专业人员对消费者的各种问题进行解答，普及法律知识和基本的经济知识。第二，激励消费者参与积极性。为了激励消费者的参与，可以对消费者积极参与价格听证会给予一定的补助。价格听证对于单个参与听证会的消费者个体而言，存在着成本和收益不对称的问题。为了有效解决这一难题，应当对消费者代表在收集定价资料过程中产生的费用进行一定的补偿，消费者协会也应当对此承担对应的责任；另外，为了进一步强化消费者代表在价格听证过程中的作用，应该对表现良好的代表进行奖励，以此调动消费者的积极性。

四、结束语

价格听证制度的预期是通过公民参与的形式来保障其相关的合法权益，以防止公共权力的滥用和公共资源的浪费。但该制度在我国发展过程中仍然存在着制度上和程序上的问题，降低了价格听证的社会公信力和认可度。要想使价格听证制度取得理想的效果，必须权衡政府机构、经营者和消费者三大主体的利益关系，达到三方信息和权力的相对制衡。并且从制度的角度规范各个利益群体参与价格听证的程序，以促使各方意见的充分表达，最后实现社会公共利益的最大化。

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