基本公共服务项目选择的研究——基于公共预算改革的背景<br/>

基本公共服务项目选择的研究——基于公共预算改革的背景

2015-05-22陈旭佳

电子科技大学学报(社科版) 2015年3期

□王薇陈旭佳

[1.东北大学沈阳 110819；2.广州市社会科学院广州 510410]

一、基于公共预算改革背景的政府支出责任的履行

通常，“支出和税收是政体的一种功能”[1]，“财政最基本的作用是为政府职能的履行配置必要的资源”[2]，政府职能是形成财政职能的前提，所以一个国家政府职能的定位决定财政职能定位。换言之，财政职能的定位实质上就是确定政府和市场的分界：按照现代经济学的解释，政府要履行分配职责，令社会成员享受政府提供的各种服务和便利，为此，社会成员必须付出相应的代价，这代价就是税收。政府承担的服务与产品越多，征收的税收就越多，社会成员支付的代价就越大。也可以说，市场的力量越大，税收和支出的水平越低；反之市场的力量越小，税收和支出的水平越高[1]。

对于政府来说，其支出责任源于政府管理相应事务的责任[3]。不管处于什么时代，依据效率原则，政府的支出应该秉承最小的支出原则，政府必须根据产品和服务的性质、需求的紧迫程度和重要程度以及政府的能力来确定公共服务供给的优先顺序。如果X表示全体社会成员对公共服务需求的总量，x1，x2，x3，x4，x5，x6，…表示每一种公共服务需求的总量，则X=x1+x2+x3+x4+x5+x6+…xn。从标尺的另一端可以看到，公共服务的种类有很多，而面对着现实生活中社会成员无限的、多样化的需求，政府能力的有限性决定了它只能量力而行，有所为有所不为，对社会负有限责任。即由于财政资源的有限性，政府的支出责任是提供基本公共服务。政府应向社会成员提供人们生存和发展所必需的、并且不能通过其他方式有效提供和保障的最基本的公共服务。这种情况下公共预算就成为资源配置的一种机制，需要根据公共服务的需求及其供给成本的关系制定预算决策[4]。

一般来说，公共预算是指：公共服务的项目如何选择、每一项公共服务的供给数量为多少、公共服务采用何种供给方式以及为提供公共服务需要如何征税等都应该由社会成员通过一定的法律程序加以决定。所以，公共预算本质上是一个政治过程[5]，需要由权力机关审批、制定并且控制预算过程，这就是西方国家经常说的，“没有钱什么都做不了，什么能做是体现在预算中的[6]”。以美国为例，经立法机构审议通过的预算法案约束力非常强大。只要是预算法案中未规定的项目以及超过预算法案规定的数额，政府都无权支出、使用，即便政府因此而关门大吉。如在2012财政年度，美国至少42个州填平了合计1030亿美元的预算缺口，为解决预算问题，至少46个州已经削减了公共服务，30多个州进行了增税[7]。更有甚者，2011年夏天，因为共和党控制的议会和民主党的州长无法就预算缺口达成共识，明尼苏达州政府关门长达20天之久[8]。

而从另一方面来看，公共预算体现的是财政民主原则，包括了预算公开透明和公民参与预算两个方面[9]。即所有的公共预算活动过程要公开，并且无论是支出责任的确定或税收的获取都要以民主方式开展，社会成员需要以一定方式通过民主表决控制公共预算。按照布坎南的观点，公共预算决策的过程也即是公共产品的供求双方相互决定的过程，预算中所有的公共产品的提供应符合公众的偏好或意愿。预算决策实际是显示“个人必须‘决定’政府财政预算的适度规模以及财政预算组成项目”的过程[10]。而爱伦·鲁宾则认为“公民只有在财政过程或预算过程中起到决定作用，才是民主[11]”。当然各国采取的公民参与方式分代议制民主和直接民主两种，代议制民主强调“财政作用必须受到人民代表的监督”[12]，而直接民主强调在代议制民主制度之外，还需直接民主进行矫正和补充[13]。

如果一个国家的预算制度不完备，那么预算过程就无法约束政府的行为，财政支出责任与资源配置效率就难以实现。近几年来有很多学者力图对我国财政转型的路径进行探索，如学者王绍光强调预算国家两个显著的标志——财政统一和有立法机构监督政府的财政收支[14]。当然也有学者在预算改革这一重大实践命题面前提出了一丝忧虑：我国即将建构预算制度改革的指标体系和评价标准，能否既不超越也不滞后于我国市场化改革阶段[15]？

二、基本公共服务范围确定的影响因素

与政府职能演变的规律相一致，随着时代的变迁，政府支出责任的结构也发生着改变，政府承担的国防支出、行政管理支出、经济建设支出、社会福利支出等支出责任，在不同的历史阶段，分别占据相对重要的地位和份额[16]。如从亚当·斯密时期政府责任最初的仅限于国防、司法等公共服务，至1929年～1933年的经济危机后政府支出责任的范围才扩大到了人类生活的各个方面，不仅包括提供更多的基础设施和公共设施，而且还为教育、医疗卫生、社会保障、环境保护和自然资源、管制等领域提供广泛的支持[17]。再到20世纪80年代由于公共福利的过快增长超过了财政的负担能力，在“有限政府”思想的指导下开始的公共服务市场化的改革，政府公共服务职能范围进行了适度的收缩。而新公共服务理论的兴起，也让西方国家对基于公民权、民主和为公共利益服务的新型的政府公共服务职能愈加重视。在政府职能演变过程中，从“市场失灵”——“政府调节”——“政府失灵”，政府职能的定位经历了由弱到强再由强到弱的变化过程。这些无不显示西方国家预算改革是市场经济在不同发展阶段政府与经济关系调整和嬗变的产物[15]。但是政府职能不管如何变迁，在基本公共服务项目的选择上有些原则是不变的。

（一）政府的支出责任主要涉及纯粹的公共产品、准公共产品和少量私人产品的提供

在划分政府和市场的边界时，政府只应该承担那些市场不能提供的、最基本的公共服务。在具体提供过程中，詹姆斯·M·布坎南在其公共选择理论中主张尽可能最大限度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，只要有可能，公共服务的决策就应转交私营部门，政府干预只能是第二位的选择。布坎南主张关注政治决策过程和机制以提高公共产品供给效率，通过重理政市和政社关系来打破公私界限和公共服务的政府垄断，依靠市场竞争机制给予公众对公共服务进行选择的机会，公共选择的实质不是对政府与市场、公与私的选择，而是对各自的优长，即服务效率与质量的选择[18]。

从产品的分类来看，纯粹的公共产品和服务具有非竞争性和非排他性，它不存在拥挤性而且具有很高的排他成本，会带来免费搭车问题，不能通过市场有效提供。而公共产品和服务又是必不可少的，所以公共产品和服务只能由政府提供。纯粹的公共产品和服务数量并不多，国防、司法属于此列。但并不是说公共产品或服务就一定要政府来承担所有的责任，纯粹的公共产品和服务也可以交由市场生产。

此外，政府提供公共服务的责任范围大部分涉及的是准公共物品和少量私人产品。一般来说，准公共产品包括俱乐部物品和共同资源物品，在现实生活中，诸如电力、水利、天然气、通信、邮政、有线电视、交通等基础设施领域均属此列，这些产品兼有公共产品和私人产品的性质。在准公共物品供给上很难将政府与市场截然分开，基于此，根据准公共物品中公共产品性质或私人产品性质强弱的不同，包括道路、教育等产品和服务既可以由政府提供，也可以由市场提供，这取决于成本效益的比较。如果由政府来提供准基本公共服务，就需要通过收费来解决或部分解决成本问题；如果由市场来提供公共产品，则会通过收费来收回投资并实现赢利。而纯粹的私人产品或服务在消费上具有竞争性和排他性，是由个人消费的，并且能够以较低的排除成本使不为其使用权付款的人不能获得收益，所以一般由市场提供。但是纯粹的私人产品有时也会要求政府来解决，比如国家向低收入居民提供医疗、食品、住房及其他服务的公共福利计划就属于这种情况。这些服务也可以按照补贴价格出售，损失从税收中弥补。显然，不是属于“私人产品”，政府就可以免责。

这样看来，凡是市场失灵的领域、市场难以有效供给的产品都可以明确界定为政府公共服务的责任范围，如宏观经济管理、政府管制、反垄断、再分配及国防、司法、外交、义务教育、公共卫生、基础设施等，当然这是一个广义的概念。

（二）基于国家政府职能差异的选择

罗斯曾把31个国家发展历程进行了经验分析，他发现一个国家的职能演变可分三个阶段：第一个阶段政府主要是提供国防、司法以及为履行职能筹集财政资金；第二阶段政府需要配置资源和促进经济增长，要投资诸如道路、铁路、邮电、通讯等领域；第三阶段政府注重收入再分配和提高社会福利水平[19]。在现实生活中，政府或社会成员选择何种公共产品或服务项目首先取决于当时政府职能的需要，不同经济发展阶段政府选择的重点不同。公共服务项目的选择主要取决于政府的能力，在政府能力比较低的阶段，它只需要承担最基本的、最核心的公共服务——那就是国防和司法。在保障最基本的公共服务项目提供的基础上，随着经济的发展、政府能力的增强，政府提供的公共服务的范围在国防和司法的基础上不断附加上来，从基础设施到教育、社会保障、医疗卫生，这些项目都是在政府能力许可范围内慢慢地附加起来的。

如表1中数据显示，越是经济发达国家用于直接经济事务的支出占比越低，越是经济发达的国家，基本公共服务范围的扩大和重心的调整越来越趋向于民生类公共服务，如社会保障、医疗卫生、基础教育等等，而高收入国家用于教育、医疗、社会保障的支出水平明显高于中等收入国家。以美国为例，近50年来政府直接用于经济事务的支出明显下降，2010年占财政总支出比重仅为6%，而与此相对应的是用于医疗卫生和社会保障领域的支出占财政总支出比重大幅增加，尤其是医疗卫生领域的支出。2010年，美国用于医疗卫生和社会保障的支出占财政总支出的比重分别由1960年的4.5%和19%上升至21%和25%[20]。

当然即使在教育、医疗卫生、社会保障领域里不同发展阶段的国家投入的支出也是渐次递增的。有的国家初期只投入在公共教育领域，然后在具备一定的财政能力后增加到社会保险领域，到经济较成熟的阶段才扩大到教育、医疗卫生、社会保障等若干领域，如表2。

表1 政府支出规模和构成的跨国比较

表2 各国基本公共服务发展历程[21]

同时，同样经济发展水平的国家在选择其基本公共服务项目或规模上也有着明显的个性差异，如虽然很多工业化国家都重视社会福利、医疗保障、教育和国防，但是它们为此开销的相对数额有着明显的差异。比如，法国政府花在社会福利上的钱占公共开支的37%，但是澳大利亚相应的比例只有18%；美国的国防开支占总支出的18%，意大利的只占2%，而卢森堡的国防支出仅占预算的1%[22]。

三、我国选择基本公共服务项目时需要注意的几个问题

（一）以民主预算约束政府行为

社会成员对于基本公共服务的迫切需求无法在短时期内得到及时的满足已经带来了众多的社会矛盾，明晰基本公共服务的范围，有助于降低社会成员对政府能力的期望值，也可以使政府将我国所处的经济发展阶段与自身的财政能力结合起来，集中财政力量提供当前社会成员最需要的、最基本的公共服务，然后在经济的发展过程中有步骤、分阶段地解决其他领域的公共服务的供给。

由于基本公共服务项目的选择源于社会成员的需求，随着时代的变迁，人们对基本公共服务的需求在不断地增加，政府的财政压力也在不断加大。从早期社会阶段仅仅是局限于国防、司法等基本公共服务，至现在扩展到社会生活的诸多领域，政府必须对社会成员的需求在轻重缓急之间进行选择，而选择的过程也是民主预算制度确立的过程。事实上预算的透明、民主机制的建立可以更好地解决基本公共服务供给中的现实问题。

没有好的政府就没有好的市场。对于我国来说，预算的改革意味着更透明、更完整、更民主的预算制度的建立，让公民监督政府的行为，让预算成为国家治理的手段。民主预算制度的确立意味着在法制的框架下，一个更善治、更良治的政府的建立，对于整个经济的发展来说，经济效率会进一步提高，公民的生活质量也会进一步提高，让社会成员享有更多的公平、公正以及自由度。

研究表明，财政支出的不透明、低效率使得政府支出领域问题多多，一些腐败寻租行为也在其中兴起。按照中国社科院财贸所的一项研究，在政府财政支出中，我国行政管理费占比18.73%，而同一时期日本的行政管理费支出占比为2.38%，英国为4.19%[23]，可以看出我国政府资金在使用过程中效率极其低下，浪费严重。现代国家的预算制度乃至宪政制度最初就是发端于对“征税权”与“公共支出”的约束，很多学者认为以预算民主来推动我国未来的政治体制改革是可行的。

（二）明确的划分政府和市场的边界

选择基本公共服务项目的过程就是划分政府和市场边界的过程。适应我国经济转型时期的需要，促进经济持续发展、创建和谐社会。当前我国政府最重要的支出责任就是提供基本公共服务，没有完善的公共服务体系，将会面临巨大的障碍。

面对财政资源有限而公共服务供给不均衡的现状，在基本公共服务供给中如何尽可能地优化资源配置便具有了重要的理论意义和实践价值。

如表3中数据显示，与加拿大、英国、德国、美国等发达国家相比，我国民生类项目支出严重不足，与捷克、波兰、匈牙利等经济转型国家相比，投入相差也很多。根据国际货币基金组织和世界银行的相关数据，中等收入国家（人均GDP3000～6000美元），在医疗卫生、教育和社会保障方面的公共支出占总支出的比例平均为54%，而我国（我国2011年人均GDP为5432美元）2011年的数据仅为31.16%。研究显示，造成这样一种状况的原因主要是我国地方政府经济事务支出占比过高（如表1），挤占了民生类支出的投入。

表3 2011年各国民生类支出占总支出比重

我国政府，尤其是地方政府投资的重点是基础设施，基础设施投资约占地方政府总支出的50%以上，基础设施因其自然垄断性和资产专用性使得其由政府投资成为唯一可行的制度安排[24]，但在实践中早已出现很多问题。比如由于一般公共预算中用于基础设施投资的数量相当有限，所以土地出让金中的60%用于基础设施投资，而土地出让金制度是当前房地产价格居高不下的一个主要因素，一直为人所诟病。除此之外由于地方政府不能发行债务，基础设施的投资还依赖于城投公司的融资收入，其中的风险可想而知。与此同时，基础设施投资领域一直是腐败的高发领域，这些都显示了基础设施领域政府投资的弊端。

政府的责任是承担市场无法提供的基本公共服务，随着时间的推移、资本的积累和技术的进步，市场已经能够承担的公共服务，政府就应该选择放弃。因此应该周期性地选择基本公共服务所应该包括的范围，以适应时代的变迁和政府职能的转变。

20世纪80年代以来公共服务民营化的浪潮使得越来越多的国家将市场引入到基础设施领域。尤其在发达的市场经济国家里，基础设施领域已经没有哪一项是必须由政府提供的，而发展中国家由于正处于经济的“追赶”阶段，经济基础薄弱，政府在资源配置过程中起积极作用在所难免。在发展中国家由市场投资基础设施和基础产业，可能会造成国内基础设施发展滞后的局面，并最终拖累其他经济部门的发展。但是随着经济、社会转型的深入和社会成员对教育、医疗、社会保障等领域的迫切需求，政府职能需要专注于更核心的职能——提供具有民生性质的基本公共服务，以适应我国经济更高级的发展阶段。

所以在基础设施领域需要更好地划定政府和市场的边界，原则上能交给市场的就要交给市场，政府只提供市场不能供给的。比如基础设施的提供可以选择经过众多西方发达国家实践过的公私合作的PPP模式，政府尽可能作为一个管理者和市场的促进者，而不是唯一的提供者。

（三）基本公共服务的项目范围不可过大

基本公共服务有广义的概念和狭义的概念之分。广义的概念如前所述，而狭义的概念在各国包含的范围不同。基本公共服务包含的范围越广，政府所担负的支出责任越大，财政支付的成本就越高。所以各个国家在选择本国政府所提供的基本公共服务项目时都会根据自身的财力做出相应的调整，不同的城市化发展阶段，基本公共服务的项目和规模投入的数量不同。

一般来说，城市化水平越高、财政能力越强的国家，其公共服务投入的项目和规模越多。如上所述，西方发达国家在城市化稳定发展的阶段实施基本公共服务均等化政策时，城镇化水平已达60%左右，美国、英国、德国、日本的基本公共服务范围包含了社会保险、公共教育、公共卫生、社会救济、公共文化等方面。但是在南非，狭义的基本公共服务仅指基本教育、初级医疗；而印度尼西亚包括初等教育、公路设施；在巴西包括教育、医疗卫生；在加拿大包括教育、医疗和社会服务。

目前我国公布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》里包含了基本公共教育、社会保险、劳务就业服务、基本社会服务、人口和计划生育、基本医疗卫生、基本住房保障、基本公共文化体育等多个方面，而我国要到2020年才能达到西方发达国家的60%左右的这一城镇化水平。就我国目前的财政能力相对于我国的人口和城镇化水平来说，要想全面保障社会成员在教育、医疗卫生乃至社会保障方面的需求，还有相当漫长的道路要走。

所以如果参照其他发展中国家经验，在我国当前的阶段，可以把基础教育和医疗卫生首先列入基本公共服务的范围，而其他如社会保障等领域的完善可以随着我国经济的发展、财政能力的增强慢慢地附加上来。

(四)基本公共服务提供方式需要多元化

在基本公共服务的供给中应尽可能地增强市场的作用，提供方式可以多元化。

比如义务教育是政府必须提供的基本公共服务，但是在教育服务的供给中可以采取发放教育券这种更有效率的供给方式，政府将教育财政拨款直接发给家长，从而使家长自由地选择学校。

再比如外部性比较强的公共医疗服务，可以采取公私合营的方式——政府承包方和私营卫生服务提供者建立契约关系。在德国的改革强调消费者的选择，让消费者在掌握信息的情况下自主购买医疗服务，而不是消极的第三方支付，在管制条件下提倡卫生服务提供者之间的竞争。在英国，医院预算的一大部分拨给大批的相互竞争的全科医疗服务，这使得全科医生能够为病人购买某些医疗服务。英国的全科医生正在使用他们新的购买力来为他们的病人获得较高质量的医疗服务而讨价还价。

而有些基本公共服务可以由政府直接补贴给个人，如对低收入阶层直接发放食品券，或者在市场上购买公共交通服务，然后对城市居民补贴相应的公共交通费等等。

结论

基本公共服务从实质上看就是在公共财力能够承受得起的范围内由政府对全体公民在基本的民生方面和社会公平方面提供完全免费的官方服务，确保全民均等受益、共享发展成果，最终实现社会和谐。基本公共服务均等化的实现对于我国和谐社会的构建、经济转型的推进都有着非常重要的意义，但是，要实现基本公共服务均等化的目标，不可忽视政府支出责任的定位以及对我国转型期基本公共服务内容的重新界定。政府支出责任的定位是否正确，关系到我们能否建立起一个支持城镇化的机制，关系到基本公共服务均等化的实现是否有可操作性，还关系到我国财政体制改革的方向。

感谢中国银行首席经济学家曹远征研究员对本文写作的指导，文责自负。

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