社会组织培育和规范发展路径探索*——深圳市盐田区的实践

卢文刚

（暨南大学公共管理学院应急管理学院，广东广州510632）

社会组织培育和规范发展路径探索*
——深圳市盐田区的实践

卢文刚

（暨南大学公共管理学院应急管理学院，广东广州510632）

近年来，深圳市盐田区培育和发展社会组织进行了大胆探索，其改革措施创新明显。本文总结了深圳市盐田区“宽进严管，厚待重托”，先行先试，扎实推进社会组织培育和规范发展的路径与模式实践，分析了发展中存在的问题，提出了盐田区在“十三五”期间进一步发展社会组织的对策和建议。

社会治理社会组织社会管理创新深圳市盐田区

作为国家治理的重要主体和依托，社会组织是社会建设与社会治理不可或缺的重要力量，其作为社会的第三部门，植根于公众、公益性、民间性、自治性的属性和特点契合了我国当前经济社会发展中社会治理的需求［1］。随着社会主义市场经济的深入发展，社会组织正日益成为参与社会治理的重要力量，影响和作用日益扩大［2］。充分认识社会组织的重要积极作用，支持社会组织发展， 加强社会组织监管，发挥其正能量，对于扩大就业、提供公共服务、助推政府职能转变、促进社会治理体制创新、培育市民公益意识和志愿精神、维护社会和谐稳定、促进经济社会发展等具有重要作用［3］。在培育和发展社会组织，推进社会组织参与社会治理进程中，需要不断解放思想、开拓创新、扎实推进。近期，课题组对深圳市盐田区社会组织培育和发展进行了深入调研，调研发现盐田区社会组织的发展探索具有自身特点，其发展中遇到的问题和经验具有启发作用。

一、盐田区社会组织发展的基本情况

深圳市盐田区自1998年建区至今，作为深圳市改革创新先行区，在社会组织培育发展方面作了大量积极有益的实践探索。深圳市盐田区对培育和发展社会组织高度重视，紧紧抓住服务与管理两方面，围绕国家、省市有关法律法规和政策，结合辖区实际，将扶持和培育社会组织融入全区社会建设整体规划与进程之中［4］。区民政局作为全区社会组织的登记管理机关，致力于促进社会组织全面、健康发展的同时，依法有效地实施监督管理，工作取得了良好的成效。截至2014年底，全区已有登记注册和备案的社会组织168家，其中社会团体73个，民非89个，备案6个（社会团体2个，民非4个），从业人员约1700名。全区4个街道，18个社区实现了社区服务、社工专业化服务的全覆盖，辖区社会组织涵盖了经济（工商服务）、教育培训、文化体育、公益慈善（含社会服务）以及综合等5大类，基本形成了门类齐全、层次多样、覆盖面较广泛的社会组织体系，它们有效地承接了政府部分公共职能的转移，为辖区居民提供着多样化、个性化的社会服务。目前，盐田区社会组织在辖区经济与社会各项事业发展中，尤其是社会建设中正发挥着愈来愈重要的作用，已逐步成为盐田区推动社会建设、创新社会治理，构建和谐盐田、品质盐田的重要力量。

二、发展社会组织的盐田路径与模式实践探索

近年来，盐田区区委、区政府始终坚持“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的思路推进社会组织健康发展。将社会组织培育发展连续列为2013年、2014年和2015年度区社会建设创新重点项目，有效地探索了“宽进严管、厚待重托”的社会组织规范发展的盐田路径和模式。

（一）“宽进”举措，政社分离：推动建立政府与社会组织伙伴关系

盐田区民政局以新一轮行政审批制度改革为契机，在认真梳理、广泛调研基础上，采取了诸多“宽进”举措：制定出台了《深圳市盐田区社区社会组织登记和备案管理制度（试行）》，对除法律法规规定需前置审批以外的公益服务等8大类社会组织全部实行了可直接登记，放宽了社区社会组织准入门槛，简化了办事程序，全面施行了登记和备案双轨制［5］；盐田区民政局直接登记成立了全区第一家生态环保类社会组织——深圳市盐田区海洋生态环保服务中心。同时，加大对社会组织“去行政化”力度，对新登记或备案的社会组织全面实行政社分离，回归社会组织的民间化属性。在社会组织年检和调研的基础上，委托专业机构对辖区首批24家公益慈善类社会组织开展定级评估试点工作，并以此为基础，逐步建立起盐田区“承接政府公共服务职能转移社会组织目录库”。

同时，加强政府与社会组织的对接与联动，畅通政府和社会组织的沟通，不断提高社会组织对公共服务和行业决策的参与度。民政局积极配合区编办梳理政府公共服务职能，推动政府放权于社会，探索建立“政府向社会组织购买服务目录库”，推动社会组织可持续发展。

（二）孵化培育，协调联动：构建多元化社会组织服务体系

一是建立社会组织准入退出、扶持奖励、登记评估等孵化机制，设立培育发展社会组织专项资金，完成专项资金对全区社会组织首批扶持项目的评审工作［6］。打造以区社会组织服务园、工青妇社会组织加速器、各街道社区服务中心社会组织孵化站组成的多元化孵化网络体系。

二是建设运营“盐田区社会组织服务网”，逐步推行社会组织登记备案无纸化办公；进一步简化政府办事程序；建立社会组织服务信息库，借助网络建立社会组织与政府、企事业单位、辖区居民间的联动机制和互动平台，以更好地实现社会服务供需双方的对接和资源链接［7］。2013年底，已完成网站建设和数据录入工作，全面上线试运行并开始向社会组织征集信息公开的相关内容。

三是在加大对社会组织宣传力度的同时，探索建立针对社会组织领军人才和社会工作人才的激励机制，开展社会组织能力建设和培训工作。2013年底完成相关培训15场，培训人次近千人，帮助提升社会组织法人治理能力，建立健全其内部规章制度，提高社会组织服务社会能力。

（三）加强党建，严格监管：建设社会组织诚信体系

“宽进”虽然减轻了社会组织负担、激发了活力，但门槛降低了，难免鱼龙混杂，因此“宽进”的同时也必须“严管”。

一是加强社会组织党群工作，把党建工作纳入社会组织培育孵化、定级评估、项目采购和人才培养等多方面考评范畴，充分发挥社会组织党建工作作用，推动“社工+义工”联动机制，提升社会组织特别是公益慈善类组织的社会动员能力，推动盐田区“自愿者之城”建设工作。如盐田区社工协会党支部成立后充分发挥党员先锋模范作用，发展势头良好，目前已升格为党总支。

二是盐田区民政局在全市率先建立政府购买社工服务项目监管评估体系，在全市率先实现社工服务由岗位向服务项目的转变，为政府出台向社会组织购买公共服务机制打下良好基础［8］。

（四）依托项目，助推建设：实施“12349盐田服务区”重点项目

2012年由盐田区社工委指导协调，区民政局组织实施了盐田区民生实事项目和社会管理创新重点项目——“12349盐田服务区”。“12349盐田服务区”是为盐田居民及来盐商务旅游人士提供的公益性综合信息服务平台，只需拨打12349，或登录“盐田服务网”，或使用“呼援通”呼叫系统，即可获得24小时的各类服务［9］。依托“12349盐田服务区”项目，建立盐田区社会组织网上办事和信息披露制度，实现社会组织从登记备案、管理运作、年审评估、服务绩效、经费使用等信息的全程公开，用信息网络手段强化社会组织自身能力建设、公信力提升，使政府的监管更加公开、透明。目前，盐田区民政局已完成了有关制度与“12349盐田服务区”的资源整合工作。

三、盐田区发展社会组织取得的成效

经过多年的努力实践，盐田区探索出了一条“宽进严管、厚待重托”的社会组织规范发展新路径，在深圳全市实现了“四个率先”［10］。

（一）率先建成全市首个区级社会组织服务园

2013年10月，盐田区率先建成全市首个区级社会组织服务园，并制定出台了《盐田区社会组织服务园管理办法》等系列规章制度。服务园规模不大，但培育室、孵化室、展示厅、培训室、洽谈室一应俱全，并在机制建立、运作模式、服务方式等方面进行了新的探索和突破。如探索建立了盐田区社会组织准入退出、扶持奖励、登记评估等孵化机制；采取“本土+引进”、“园内+园外”共同孵化模式，形成了由区社会组织服务园、工青妇社会组织加速器、各街道社区服务中心社会组织孵化站构成的多元化“孵化网络”［4］。“环保中心”、“慈善银行”等6家经评估公示，成为首批入驻孵化园的社会组织，孵化期2年。其中，沙头角“女性绿洲”互助社和“彩虹特殊儿童发展中心”，经孵化目前已登记成立；盐田区街道永安邻里互助会已转型为盐田区首个社区基金会试点——永安社区基金会。此外，服务园还吸纳了恩派、腾讯公益基金会在内的31家市级以上社会组织作为合作伙伴，不仅为处于萌芽期和初创期社会组织提供办公场地、办公设备和项目资金等支持，还在能力建设、人才培养和品牌建树方面提供多方面指导。

（二）率先设立盐田区培育发展社会组织专项资金

找钱难一直是社会组织发展的难题，对于刚注册的社会组织而言，资金不足更是普遍现象。2013年，盐田区政府从区财政划拨人民币200万元专款，设立了培育发展社会组织专项资金，制定出台了《盐田区培育发展社会组织专项资金管理办法（试行）》（深盐府办［2013］5号）、《2013年盐田区培育发展社会组织专项资金申报指南》等系列规章制度。2013年下半年，全区14个社会组织共提出19项资金使用项目申请，经评审，沙头角“女性绿洲”、健康快乐舞步联谊会等7个社会组织和8个公益项目得到资助。2014年，共有16家社会组织递交25份申报材料，经审核，有13家社会组织递交的18项申报材料符合条件，获得了专项资金资助。

（三）率先启动社会组织网上办事、信息披露、接受监督制度

如前所述，依托“12349盐田服务区”建立并启动“盐田区社会组织信息公开化数字系统”，探索实现了社会组织网上申请登记备案和年检，方便了居民和社会组织办事；实现社会组织从登记备案、管理运作、经费使用、服务项目及收费标准、服务需求对接、服务绩效、年审评估等信息的全程公开，用现代信息网络手段加强了监管，接受社会监督，提高了社会组织运行的透明度和公信力［11］。目前，该系统已实现了与市民政局、市社管局网上办事系统的互通互联，市、区社会组织基本信息可以实现网络无缝对接，并通过网络向社会公布，接受社会和公众的监督。

（四）率先建立政府向社会组织购买社工服务项目监管评估体系

2012年，盐田区政府购买社工服务全部实现项目化，不再以岗位形式购买社工服务；2013年，盐田民政局制定出台了《盐田区政府购买社工服务项目日常监管和评估暂行办法》及社工服务项目绩效评分细则、《盐田区社区服务中心项目日常监管和评估办法》，2014年进行了修订和完善［12］。评估采取委托第三方方式进行，形成了对社工服务项目“每月走访联络、每半年满意度测评、每年度绩效评估”的日常监管服务机制，为区政府建立向社会组织购买公共服务监管评估机制奠定了基础［13］。

四、进一步发展社会组织的政策措施建议

虽然“十二五”期间盐田区开展了大量的工作，并取得了明显的成效，但仍存在一些问题：一是全社会，包括党委、政府的一些职能部门对社会组织的功能与作用认识参差不齐，政府购买公共服务力度仍不足；二是区社会组织总量仍偏少；三是区社会组织普遍规模小、法人治理能力差，承接政府公共职能转移和自主运营能力弱。在“十二五”收官之年和“十三五”期间，盐田区应立足盐田实际，继续围绕“新品质新盐田”的发展目标，创新工作思路和方式，“宽进严管，厚待重托”，培育和监管并重，通过法治推动、优化政策、机制建设、监管试点、升级系统、提升功能等，进一步激发社会组织活力，提高社会组织服务能力和专业水平， 大力推进社会组织改革发展。

（一）法治推动：推进社会组织治理法治化改革

就对社会组织立法管理和对行政执法监管方面而言，目前，深圳市一方面存在社会组织法律法规严重滞后的现状，因此需要市级民政等部门加强顶层设计，加大改革创新力度，出台更多可操作性、接地气的指引性法规文件，以推动各区社会组织的治理服务；另一方面，由于区一级民政局行政执法力量接近于零，也需要市社会组织管理等部门能下沉执法力量，加强工作指导，促进基层（区）执法工作的推进，市、区联动，推动社会组织治理法治化改革。

（二）优化政策：优化完善出台社会组织培育发展指引政策

根据近年来盐田区民生实事项目和社会建设重点创新项目开展情况，在进一步充分调研、邀请专家论证，广泛征求各方意见基础上，争取早日出台包括盐田区《社会组织服务基础及规范》、《社会组织监管工作指引》、《社会组织人才队伍建设与管理办法》、《社会组织诚信建设指导意见》、《政府购买社会工作服务指导办法》等盐田区培育发展社会组织1+X系列政策文件，并在实践中不断总结完善，实现体系配套体制、机制的落地服务，在社会组织领到“出生证”后，在公平的市场环境下为其护航保驾。同时，选择发展势头较好的社会服务领域制定社工服务专业标准化指引，塑造盐田优秀的社会服务品牌［14］。

（三）建设机制：持续加强社会组织培育和规范发展机制建设

为了全面贯彻落实党的十八大、十八届三中和四中全会关于培育发展社会组织的总体部署及广东省、深圳市有关文件精神，继续加大力度，将“继续完善社会组织培育和规范发展机制”列为“十三五”期间全区社会治理创新重点工作，进一步落实行政审批制度改革各项举措，建立健全规范化的社会组织管理与服务机制，民政局应充分发挥职能作用，主动作为，扎实推进社会组织培育和发展机制建设，与区委、区政府各职能部门紧密合作，大力协同培育和引进社会组织，共同推动社会组织健康可持续发展。

（四）监管试点：扎实开展社会组织综合监管机制试点工作

根据深圳市社工委、民政局《关于构建社会组织综合监管体制的意见》，争取市社管局等上级部门的大力支持，率先实施开展盐田区社会组织综合监管机制试点改革工作，深化公开化的综合监管机制等改革，引导社会组织健康发展。

（五）升级系统：升级盐田区社会组织信息公开数字化系统

结合深圳市区社会组织综合监管机制的建立，对现有“12349盐田服务区”和“盐田区社会组织信息数字化系统”进行升级改造，力争在2015年实现该系统与市区两级政府网上办事系统的全面对接，并尝试推出社会组织信息化服务平台，实现社会组织、政府和公众服务的推介。同时，尽快搭建社会组织信息披露及诚信公开平台，建立健全社会组织网上办事流程机制。

（六）提升功能：有效提升社会组织服务园服务功能

2015年服务园首批入园的社会组织2年孵化期将满，区民政局等部门应按《盐田区社会组织服务园管理制度》，对入驻社会组织进行孵化期满后的第三方评估机构入驻终期评估（分“孵化成功”、“可孵化成功”、“孵化不成功”）。在对服务园首批运营经验充分评估基础上，对服务园“十三五”时期优化运作做出具体规划，力争扩大规模、改进服务、提升效能。

［1］国宇.有效发挥社会组织在社会治理中的作用［J］.宁波经济（三江论坛），2013（4）：11-140.

［2］卢文刚.中国民间应急组织现状、特点及发展对策研究［J］.学会，2013（4）：5-11.

［3］文增显.如何加强社会组织建设与管理——以湖北省为例［J］.党政干部论坛，2010（8）：38-40.

［4］深民.深圳市社会组织“十二五”规划［Z］. 2012-03-01.

［5］张君宇，张昕然.盐田以管理创新促民生幸福［N］.深圳特区报，2013-12-18.

［6］杨磊，赖远琴.社会组织蝶化的盐田路径［N］.南方日报，2013-11-12.

［7］孙燕.大力发展社区社会组织有效提升社区服务水平［J］.社团管理研究，2011（3）：16-18.

［8］杨秀娟，沈建良.“双轮”驱动下的嘉兴社会工作发展［J］.中国社会工作，2012（4）：32-33.

［9］百度百科：“12349盐田服务区”［EB/OL］.http：//baike. baidu.com/link？url，2014-07-28/2015-03-07

［10］深圳盐田政府在线.盐田区民政局（残联）.盐田区民政局（残联）2013年工作总结和2014年工作思路［EB/OL］. http：//www.yantian.gov.cn/cn/a/2014/a14/a160353_475260. shtml.

［11］王先胜，柏萍.大力培育发展广东社会组织［J］.广东民政，2011（8）：24 -27.

［12］盐田区民政局（残联）.盐田区民政局（残联）2010—2014年工作总结和工作思路［Z］. 2014-01-10.

［13］何海兵，刘易.政府向社会组织购买服务的经验、问题与对策研究［J］.社会学，2010（1）：17 -25.

［14］刘继同.社会工作“实务理论”概念框架、类型层次与结构性特征［J］.社会科学研究，2012（4）：78 -88.

深圳市“十三五”规划前期研究招标课题《深圳市“十三五”社会建设与治理体系研究》（项目编号：2014016）；2014年广州市建设国际级科技思想库研究课题《基于建设成为国家级科技思想库的科技社团参与科技决策咨询制度研究》（项目编号：2014SX016）的阶段性成果。