新疆社会组织内部建设情况研究

随着合作治理的理念渐入人心，社会组织与政府、市场已经成为现代化治理体系的三大支柱。然而，与发达省市、地区相比，新疆的社会组织发展水平并不理想。本文从新疆社会组织内部建设现状着手，从机构设置、制度建设和组织文化三方面简要介绍了新疆社会组织的现状，概括地提炼出新疆社会组织内部建设存在的诸如组织机构不健全、制度建设不完善、组织文化淡薄等问题及其原因，并据此给出相应的对策建议。

新疆/社会组织/内部建设

一、新疆社会组织内部建设现状及存在问题

（一）新疆社会组织内部建设现状

1、社会组织机构建设

机构设置的科学合理是一个社会组织有效运行的载体。通过社会组织评估工作得知，根据决策与执行分开的分权原则，新疆社会组织一般设立三大机构：权力机构（会员代表大会）、决策机构（理事会）和执行机构（秘书处）。会员代表大会的职权主要是制定和修改章程、选举和罢免理事、决定组织发展重大事项等。作为决策主体，理事会有权选举会长、副会长；选举或罢免秘书长；定期召开会议商讨组织发展问题；讨论决定组织资金利用及流向；讨论制定组织规章制度；制定组织短期、中期、长期发展目标和规划等等。理事长一般是由某会员单位的董事长或挂靠单位的领导、亦或是出资比例较大的会员兼职担任，理事长在社会组织的一系列决策、计划、组织、领导和控制等活动中发挥着主导作用。作为决策机构的执行机构，秘书处负责执行组织的日常活动安排，并与外界沟通联系。一般而言，秘书长是通过聘任或者理事会选举产生，对理事会负责。

2、社会组织制度建设

在一定程度上，一个组织制度建设的完善程度影响着组织工作的方式、绩效与发展方向。“健全的内部制度是社团实行自律的保障，是其高效而有序运作的关键。” 通过实地调研发现，新疆社会组织现有的制度建设可大致分为四类：作为组织内部治理核心的组织章程；组织管理制度，其中包括选举制度、登记管理制度、决策制度、档案印章管理制度等等；财务制度；人事管理制度。

3、社会组织文化建设

一个组织发展的深层次动力来源于组织文化的凝聚力，“文化认同是资源供给和制度保障的基础性因素，这在我国社会组织的产生和发展过程中同样具有解释力。” “当边学习边行动并通过行动来学习时，文化和结构、态度和行为之间就不断地发生相互作用。” 在某种行为规范的长期约束与引导中，一定的组织行为必然表现出相应的特点。在新疆的社会组织中，组织文化主要体现在组织章程和发展规划当中。与此相适应的组织文化活动则主要是开展员工培训工作、创办杂志期刊、组织会员集体出游和进行公益帮扶捐赠活动等。

（二）社会组织内部建设存在的问题分析

1、组织机构不健全，设置不合理

健全的组织机构是社会组织内部治理和开展活动的重要前提。在新疆的社会组织中，虽然设立了会员代表大会、理事会和秘书处，但组织机构的设置仍然不健全、不合理。首先，社会组织普遍缺乏对监事会的设立，监督力度弱小。而在设立监事会的一些社会组织中，还存在监事与理事由同一人担任的情况，十分不利于维护组织和利益相关者的权益。其次，代表全体会员的权力机构会员代表大会尽管进入组织章程却形同虚设。在处理重大事项或选举时，往往是理事会投票决定或征求会员意见以供理事会参考。而会员大会的召开，通常是理事会或秘书长向会员个人或会员单位汇报年度计划与成果。会员大会失去了其选举或罢免理事、决定重大事项等权利。

2、组织制度建设不完善，内容过于刻板宽泛

部分新疆的社会组织在制度建设上缺乏应变性，内容过于刻板空洞，不具有实时操作性。在整体组织的制度只顾及到框架部分如选举制度、财政制度、人事制度等，像文件管理、会议记录和印章管理等制度则存在疏漏。在细节方面，特别是登记管理上，一些组织容易忽略变更事项，他们只是自己更换了地址或组织名称，却没有及时向民政部门办理变更事项，造成了一系列管理问题。在操作方面，一些制度不具有操作性。比如，某社会组织规定，当需使用资金一旦超过3000元，需要召开理事会决议通过。这忽略了当理事人数较多而短时间聚集不易的情况，会造成额外会议成本、耽误资金的及时使用。

3、组织文化不突出，影响力薄弱

通过调查发现，新疆的社会组织组织文化意识不强，文化认同度较低，创新性不足。这表现在各类社会组织诸如社会团体、慈善基金会和民非组织的文化活动形式比较单一且大同小异。这也导致社会组织普遍缺乏组织文化特色，对外知名度不高。“文化基因的缺失，尤其是‘公民文化’的不足，不仅造成了我国社会组织在发育上的先天困境，更导致了后天发展上的精神空虚与认同乏力，社会组织在文化认同上的困难直接决定了其在获取社会资源上的无力。” 自我组织文化的缺失也就造成了组织发展的一大瓶颈。

4、领导班子产生方式不规范，工作人员配备不科学

在人事方面，从社会组织的领导班子到工作人员均存在一些影响组织活动效率与效果的问题。首先，组织的领导班子产生程序不规范。有的组织会员代表、理事、监事的选举靠出资比例、无记名投票等方式选取，表决方式不规范且随意性较大。更有甚者，存在常年不换届或者不按照民主程序换届的不良情况。其次，组织工作人员配备不合理。大多数组织专职工作人员少于10人，人口年龄趋于老龄化，学历水平不高，存在一人身兼多职的现象。这些不利因素都在很大程度上降低了组织决策、执行的有效性。

5、财务管理疏松，缺乏预警机制

通过调查发现，一些社会组织存在财务管理疏松，会计记账不科学，资金流向不明朗等问题。这具体表现在以下两种情况：（1）组织会计是兼职人员，组织内部会计更换频繁导致组织财务记账混乱、资金去向不明；（2）资金管理缺乏弹性，一方面财务管理没有及时跟进，导致财务收入支出不对应。另一方面没有财务预警机制，面对突发性事件，很难拨出闲余资金以应对。这不仅会引起财务断链影响组织的正常运作，更可能导致组织的公信力下降，进而产生组织内部矛盾。

二、新疆社会组织内部建设问题的原因分析

（一）立法滞后

目前我国关于社会组织的相关法律只有1998年10月25日通过的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和2004年6月1日实施的《基金会管理条例》，内容较为粗浅、存在缺失。并且，该立法距今也有一段年限，难以适应我国社会主义市场经济的巨大变革，不能为社会组织的发展提供更多的指导性建议。国内立法的缺失，加上社会组织的自发性、自治性、非营利性，导致了社会组织内部制度建设不完善、组织机构建设不健全。

（二）对组织文化重视程度不高

社会组织普遍对组织文化的重视程度不高。这是由于两方面因素共同作用的结果。其一，由于历史、经济的原因，社会组织在全国特别是在新疆的发展起步较晚，组织的发展水平、发展规模都较小。其二，随着改革开放，社会主义市场经济席卷全国，人们的生活水平得到提高，需求更是多样化、高层次。当发展面临许多不足和制约的社会组织遇上社会公众对社会组织的极大期待时，社会组织不免忽略了对组织文化的培育建设。

（三）内部监督机制薄弱

组织的内部监督薄弱导致了组织领导班子的产生不规范和财务管理疏松。内部监督薄弱，一方面是无监督可言，即组织本身就没有设立监督机构；一方面是是监督机制形同虚设，即相关的规章制度得不到有效实施。

（四）财力薄弱

社会组织的资金来源主要有会员会费、民间捐赠、服务收费和销售收入、政府补贴。在新疆其资金主要来源于会员会费，服务收费和销售收入几乎为零，民间捐赠微乎其微，而政府补贴也极其有限。而在发达国家，“几乎一半的非盈利性收入（49%）来自服务收费和销售收入，而41%来自政府。” 可见，新疆社会组织财力薄弱一方面是非营利性收入能力较差，一方面是政府资扶力度不够。这也导致了其不能投放规模资金建设组织文化和吸引大量专业专职人才。

三、促进新疆社会组织内部建设治理的路径

（一）理顺组织架构、健全机构设置

健全机构设置是社会组织发展的重要前提。确立科学合理的组织架构首先要理顺组织架构的内在关系。一般的组织机构具有权力机构、决策、执行和监督之分，其目的是在分权与制衡的条件下实现有效率各司其职，达到既定的组织目标。而这个架构也是从会员代表大会到理事会、秘书处、办事员的垂直型架构，职权范围不断缩小，成一个倒三角形。权力层层分级，形成一个独立完备、科学合理的组织机构。

（二）完善组织制度建设、制定详细的社会组织细则

在立法和制度方面，新疆社会组织除了要促使自治区社会组织条例的出台，还要为自身组织打造详细的组织细则，对组织的权力机构、决策机构、执行机构和监督机构的机构设置和人员安排进行规范。在制度建设上，“一致的人力资源管理与流动机制，独立的财会、审计制度，票据体系，人员在社会中统一的保险、社会保障体系等。这些制度使非营利组织融入整个社会结构和法律框架之中。” 因此，要建立健全选举、决策、管理、重大活动报告和信息公开披露等内部治理制度，逐步形成民主的选举、决策、管理、监督等科学有效的非营利运作机制。

（三）大力发展组织文化、形成品牌效应

大力发展组织文化首先需要认识到社会组织存在的必要性与意义。“社会组织不仅是社会服务的提供者和公共政策的倡导者，更是社会价值的捍卫者和社会资本的建设者。” 其次，要形成社会组织文化效应，就要牢固组织发展理念、创新组织文化活动形式。组织文化必须是合群文化，既引起社会大众的文化认同，又满足组织成员的文化需求；组织文化必须是特色文化，既有传统文化积淀，又有时代风范；组织文化必须是多元文化，既有文化核心，又能博采众长。

（四）规范产生机构领导班子成员、健全人才引进和人事管理制度

领导人选的确定不能只按照出资金额、领导职衔等随意确定，要吸引德才兼备的人才到领导岗位上。在选举程序上，要按照公正、公开、公平的原则，严格依据社会组织章程的有关规定选举产生组织的领导班子。对于工作人员，我们要健全人才引进与人事管理制度，做到有效选人、用人、留人、育人。选人，即引入竞争机制使优秀人才脱颖而出；用人，即以科学合理的奖惩绩效机制激励个人才能；留人，即完善组织的社会保障制度使员工无后顾之忧；育人，即加强组织人力资源培训以塑造专业型人才。

（五）加强组织内部监督，建立风险预警机制

加强社会组织内部监督需要从监督制度和道德约束两方面入手。在制度层面，首先要建立健全监督机制，伴以透明的信息公开制度，从会员中民主科学地选出监事成员组成监事会，对组织人事、管理、活动和财务进行全方位的监督。社会组织内部要“建立财产日常管理制度和定期清查制度，采取财产记录、实物保管、定期盘点、帐实核对等措施，确保财产安全，并且严格限制未经授权的人员接触和处置财产”，同时要建立财务动态管理机制，以应对突发性事件。在道德层面，即要宣扬组织文化，加强组织成员对组织的认同，以对组织目标的追求进行监督反省。

（六）扩大资金来源、优化组织发展环境

资金对于社会组织的发展而言就是活泉之水、沐本之源。要使组织茁壮成长就要拓宽组织的融资渠道，优化组织的发展环境。首先，社会组织要拥有自己的基本收入项目，例如，学会发表文章获取稿费或创办刊物收取版费，民非组织通过提供服务收取服务费等。其次，社会组织要力争政府的扶助，不仅要争取政府的税收减免资助，还要促成政府购买服务机制的普遍化，获得政府职能外包项目。对于社会捐赠这一渠道的贯通，社会组织和政府都要尽力提高社会组织的民间知名度，通过网络、报刊、杂志期刊等方式对社会组织进行正面宣传，以获取社会大众广泛的认同与支持。

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作者简介：胡艳丽，1971年3月，四川内江，汉族，女，新疆大学政治与公共管理学院讲师，经济学博士。主要研究方向是区域经济发展与社会保障

资金支持项目：新疆大学2014年大学生创新训练计划项目（项目编号XJU-SRT-14001）