宿州市农地承包经营权流转情况分析

肖 良，宋 亮

宿州学院皖北城乡一体化研究中心，安徽宿州，234000

目前，我国农业和农村经济已经进入到“改造传统农业，加快发展现代农业”［1］的关键时期。积极稳妥地推进农村土地承包经营权规范有序流转，是优化土地资源配置、促进农业规模经营和发展现代农业的重要途径。

近年来，随着二、三产业的发展和跨区域农村劳动力的转移，农村土地承包经营权流转迅速发展起来，并引起政策制定部门及学术界的广泛关注。从现有的研究看，主要集中在以下几个方面：一是农村土地经营权流转的内涵和外延的研究［2］；二是农户参与土地流转意愿的研究［3］；三是农村土地经营权流转现状、存在的问题及原因的研究［4］；四是关于农村土地流转绩效的研究［5］。这些集中于国家或区域层面上的分析，为促进农村土地流转改革提供了理论支撑，但对欠发达地区农地经营权流转问题进行系统考察和宏观分析的成果较为少见［6］。为此，本文以宿州市的农地流转实践为研究对象，采用抽样调查法，描述宿州市农村土地经营权流转状况，总结农村土地流转的制约因素，并提出推进其有序流转的政策建议。

1 宿州市农村土地承包经营权流转的现状

宿州市位于安徽省北部苏鲁豫皖四省交界处，属淮海经济区和中原经济区。辖砀山县、萧县、灵璧、泗县、 桥区和一个省级经济技术开发区，面积9 787平方公里，人口604.52万。农村人口524万，占总人口的85%左右；耕地面积51.5万公顷，农村人均耕地0.1公顷。截至2013年7月，全市土地流转达8.178万公顷，占家庭承包面积的16.8%。宿州市农村土地承包经营权流转呈现出以下特点。

1.1 土地承包经营权流转进程加快

宿州市土地流转在实行家庭承包责任制至第一轮土地承包结束期间就已经发生，但规模小、数量少，流转发生率低。第二轮土地承包后，流转速度加快，流转主体由原来的亲友、左邻右舍扩展到周围的村、乡、县。2008－2012年，宿州市土地流转面积从2.5万公顷增至7.1万公顷。

1.2 流转形式多样化

由表1可以看出，宿州市农地流转有转包、转让、互换、租赁、土地股份合作等形式，从2012年的数据看，这几种流转形式所占流转总面积的比重依次为42%、3.8%、10.8%、35.9%、2.9%和4.6%，其中转包和租赁是宿州市最普遍的流转形式，两项合计占77.9%。这两种流转形式的流转成本低，程序简单。新型流转形式日益增多，如宿州市意利达农业科技专业合作社流转1 066.7公顷，其中农民以入股形式流转203.3公顷，托管农民土地181.5公顷，真正形成了“生产分散在户，服务统一在社”的农业规模化经营机制。

表1 2010－2012年宿州市农村土地流转的形式 单位：公顷

1.3 流转主体多元化

目前，多元化发展是宿州市土地流转的发展趋势，除农民参与农村土地流转外，越来越多的现代农业产业联合体、农业企业、专业合作社、家庭农场、专业大户等参与进来，其中，农户自发转让土地有1.83万公顷，占土地出让面积的25.8%，各类新型农业经营主体流转土地占流转总面积的70%以上，并逐步呈增加趋势。据调查，2012年宿州市农民专业合作社达到4 130家，通过农民专业合作社流转土地2.9万公顷，占土地流转总面积的40.9%，入社农民为29万户，带动非成员农户79万户，同比分别增长73%和54%。

1.4 规模化经营成效明显

全市3.3公顷以上规模的土地流转面积达5.15万公顷，占土地流转总面积的72.6%，其中通过家庭农场流转的土地面积有1.36万公顷，占土地流转总面积的19.1%。通过创新农业经营主体，培育家庭农场，目前已认定的家庭农场295个。其中，从事种植业的有165家（粮油生产83家，蔬菜瓜果种植79家，绿化苗木种植3家），养殖业130家（家畜养殖53家，家禽养殖75家，水产养殖2家），有力促进了农业规模化经营。由表2可知，永安镇3.33公顷以上的土地流转达34户，占总流转户数的11.2%；永安、顺河、符离和灰古四乡镇流入方在66.7公顷以上的有10户，面积达0.16万公顷。调查发现，桥区桃园镇光明村以每公顷11 428元至12 142元价格流转土地278.7公顷，并成立了专业合作社。该合作社实行流转风险保证金制度，并与宿州市宏大种业公司开展333.3公顷优质麦粮繁育项目，平均每公顷单产9 750kg，宏大种业公司按照高于市场10%～15%的价格予以收购，农民每公顷可得到租金12 000多元，又可在合作社务工，收入比未入社时多18%以上。

表2 2012年土甬桥区四个乡镇专业大户土地流转调查情况 单位：公顷

2 宿州市农村土地承包经营权流转中存在的主要问题

2.1 土地产权界定不清晰，产权关系混乱

一是产权主体不明确。尽管我国《宪法》《土地管理法》和其他法律规定，农村土地归农民“集体”所有，但“集体”的范围在法律上并没有明确规定。由于农户与“集体”之间的关系模糊，农户不能成为土地所有权的主体，加之目前宿州市大多数农民集体经济组织已经名存实亡，缺乏“集体”行使所有权的具体形式，极易出现“集体”直接干预农民承包地流转的情况，而农民处于弱势地位。二是产权制度划分不清。虽然存在土地所有权、承包经营权、使用权、抵押权、收益权和处置权等名目，但各项权利物权属性和界定没有具体规定，权责关系很不明确。三是土地承包经营权的性质界定仍以政策为主，相关土地权利的规定还没有完全上升到法律高度。

2.2 土地承包经营权流转程序不规范，操作过程较随意

一方面，流转程序不规范。宿州市农村土地经营权流转过程中，大部分是农户间自发流转，没有遵循《农村土地承包法》和《物权法》来签订合同。尽管有一些签订了流转合同，但合同中的一些条款缺乏规范性和合法性，流转双方权责要求不明确，大部分转包、出租的期限较短或不确定，也未进行鉴定和公证，容易引发不必要的纠纷。另一方面，流转备案率较低。绝大多数农户对于土地承包经营权流转“备案”的有关规定并不知晓，流转后更是鲜有农户主动报乡（镇）农业承包合同管理机构备案。另外，流转运作不规范。个别乡镇或村组织无视农民切身利益，强迫承包方流转土地，把承包经营权批转给非公用地的单位和开发商或“反租倒包”，甚至改变土地用途。流转过程中的信用监测、咨询、公证、农地的测量和定级估价、流转合同和台账的管理等，尚没有专业部门参与，大部分乡镇没有建立起土地流转的管理机制。

2.3 土地流转服务平台缺乏，流转市场建设滞后

服务不到位是目前影响土地流转的一个主要障碍，截至2012年底，全市各县、区已建立了土地流转中心和农村土地合同仲裁委员会，40%、30%的乡镇分别建立了土地流转分中心和土地流转服务站，已成立村级土地流转服务站300个。但是，由于乡镇相关机构和队伍不稳定等原因，已成立的土地流转服务平台和机构还不够完善，缺乏对土地流转信息进行收集和发布、委托代理、法律咨询、土地保险等方面的全程跟踪服务。有关土地流转咨询、土地托管、土地保险等中介组织缺乏，加之农户受地域、信息不对称和其他因素的影响，流转信息不能传播到位，“有卖的找不到买、有买的找不到卖”的局面时有发生，土地流转市场化程度低，影响了流转的规模和效益。另外，宿州市还未建立有效的地价评估机制，缺乏土地价值评估机构和土地评价依据。

2.4 融资困难，土地规模经营资金短缺

作为土地流入方，由于前期成本投入大，投资收回期长，所以龙头企业、家庭农场、民营企业、承包大户、专业合作社在完成土地流转后急需资金的支持。以流转13.33公顷土地计算，连同购买生产资料需要的25万元流动资金，一般农户难以承担，农村金融机构虽然对农业生产有小额贷款，但手续复杂，农户又没有满足抵押和担保的条件，再加上农业生产的自然风险和市场风险都比较大，金融部门不愿意为农业投资贷款，规模经营主体无法融资贷款。在当前资本市场尚不发达以及农地抵押困难的情况下，农资经营项目与农民融资途径单一制约了土地流转规模和流转速度［7］。

2.5 流转意愿不强，土地流转动力不足

首先，农民流转意愿不强，存在不同程度的惜地心理。宿州市属于中西部欠发达地区，工业化和城市化的发展滞后，2012年宿州市农民人均纯收入为6 635元，低于全国7 919元的平均水平。作为安徽省较为落后的农业地区，土地收益仍然是农民最主要的生活来源。据调查，因农村社会保障制度严重缺失，农民要解决看病、养老等问题主要依靠土地上的收入，在外出农民工中，90%的农民工保留承包地，将其视为生活保障的最后一道防线。近年来，国家对“三农”加大了扶持力度，粮食价格上涨，土地升值，一些农民宁愿土地撂荒，也不愿流转土地。其次，农村土地调整使流转成本增加。部分乡镇在合同期内以行政权力频繁调整土地，或土地使用期限不确定，降低了农民流转土地的积极性。再次，土地出让金一般为每公顷15 000元或6 750kg小麦的市场价，价格偏高，不利于土地流转。

3 推进宿州市农村土地承包经营权流转的几点建议

3.1 完善土地产权，明确土地流转的利益主体

一方面，应进一步明确国家、农村集体经济组织和农民的产权边界，强化农民的土地承包经营权，弱化集体所有权，赋予农民包括占有、使用、收益、处置和分配等在内的完整的土地承包经营权。另一方面，稳步推进土地承包经营中的物权化进程，修改现行的关于农村土地流转所有权主体身份的模糊界定，运用法律等手段来保证各种农业土地产权相关合同或协议的实现［8］。此外，土地流转的基本原则、当事人权利与义务、流转方式、流转期限、流转管理机构及其职责、纠纷的处理乃至法律责任等规定要具体明确，通过进一步延长土地经营权的期限，将农村土地的承包期限以文件的形式确定下来，使土地流转走上规范化的轨道。

3.2 规范程序，强化土地流转管理

首先，应严格按照法定程序进行土地流转，做好流转合同的订立、审查、签订、纠纷处理、登记备案、档案管理工作，提高合同签约率，对变更土地承包经营关系的流转地，应及时办理变更登记并将流转合同归档，逐步完善流转合同的立卷、归档和查阅工作。其次，加强对流转工作的程序管理，规范村镇集体参与土地流转的行为，严防擅自改变农业土地用途，保护农民的合法权益。再次，各级政府要制定土地流转的扶持政策，建立和完善土地流转市场和服务体系，鼓励农户以转包、出租、互换等形式流转土地，通过以奖代补、整合农业投资、补贴补助等形式，给予土地流转和规模经营支持，改善农业生产条件，为土地流转创造必要的条件。最后，积极培育壮大龙头企业、农业专业合作社、经营大户等农业规模经营主体，提供优惠贷款，增加农机购置，建设晒场、仓储设施，加强水利建设。加大农村土地经营权流转工作的督促检查力度，根据统计汇总资料，分析流转工作的形势，并根据新形势下工作的要求制定相应的土地流转政策。

3.3 健全社会保障体系，加快农村劳动力转移

加强农村社会保障制度的立法，提高农村居民的医疗保险、养老保险，并将就业的农民工纳入城镇失业保险和最低生活保障体系，逐步实现城市和农村医疗保障制度的整合，弱化对土地的依赖程度。同时，进一步完善促进农民就业的政策，加强对农业适度规模经营和农业产业化的金融等政策支持，促进乡镇企业发展劳动密集型产业，大力发展第三产业。通过加强职业技术教育和培训，提高农民的整体素质，为他们走出去创造条件；对进城务工农民加强引导和管理，确保其有序流动；积极为农民工返乡搭建良好的创业平台，鼓励具有一定资金、技术和管理能力的返乡农民在本地投资经营，促进地方经济发展，创造更多的就业机会［9］。

4 结 语

随着农村新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的同步发展，宿州农地承包经营权流转进程总体上呈现出加速发展的态势。但作为皖北农业大区，宿州市农业人口多，城市化程度比重相对偏低，城镇化进程相对缓慢，农村人口转移受到较大限制。2015年2月1日中共中央、国务院印发了《关于加大改革创新力度 加快农业现代化建设的若干意见》，进一步突出了农村综合改革的目标和重点。下一步，宿州市要在分析和把握农村土地承包经营权流转现状的基础上，继续把推动农村土地承包经营权有序流转作为促进农业经济结构调整、发展适度规模经营和促进现代农业发展的重要手段，探索建立和完善有利于农村土地承包经营权有序流转的市场体系和政策保障体系，不断提高土地流转的质量和效率。

［1］王俊生，张太宇.浅析如何促进传统农业向现代农业转变［J］.当代经济，2010（6）：81－82

［2］丁关良.土地承包经营权流转的分类研究［J］.经济问题，2008（5）：84－87

［3］乐章.农民土地流转意愿及解释：基于十省份千户农民调查数据的实证分析［J］.农业经济问题，2010（2）：64

［4］马战刚.周口市农村土地流转现状及对策［J］.现代农业科技，2014（4）：332－333

［5］许亚敏.基于可持续发展的农村土地流转综合绩效评价模型［J］.济宁学院学报，2014（1）：102－103

［6］刘莉君.农村土地流转的国内外研究综述［J］.湖南科技大学学报：社会科学版，2013（1）：95－96

［7］吴玲，周冲.基于股份制的农村土地经营模式探析［J］.当代世界与社会主义，2011（5）：101－104

［8］吴玲，周冲，周思山.中部地区土地流转背景下城乡一体化问题研究［J］.当代世界与社会主义，2011（5）：176－179

［9］傅鸿源，段力赫，祝亚辉.完善农地流转中农民增收长效机制研究：以重庆（江津）现代农业园为例［J］.经济纵横，2010（12）：61－64 （责任编辑：周博）