新农保政策实施的制度基础研究——基于新制度社会学视角

房 敏，吴 杨

（德州学院历史与社会管理学院，山东德州253023）

新农保政策实施的制度基础研究
——基于新制度社会学视角

房 敏，吴 杨

（德州学院历史与社会管理学院，山东德州253023）

新型农村社会养老保险作为一项公共政策，其推行需要适宜的制度环境作保障。为了对新农保政策实施的制度基础形成全面和深入的认识，借鉴了新制度社会学对制度的认识框架，分别从规制性、规范性和文化—认知性三个部分对新农保推行所依赖的制度基础进行应然分析。同时，借助问卷法对新农保政策在基层群众中的认知合法性进行调研。结果发现该政策在基层的认知合法性不足，反映出政策基层推行之制度基础实践中的不完善。建议 “三管齐下”，既要加强与新农保配套的规制性制度的建设，也要增强该政策推行的透明度和规范性，还要加强新型养老文化的宣传，以此来完善和优化新农保推行的制度基础。

新农保；规制性制度要素；规范性制度要素；文化—认知性制度要素

在我国农村城镇化、人口老龄化的进程中，农村传统的 “土地养老”和 “代际养老”模式逐渐受到挑战。为缓解农村养老风险，促进新农村建设，国务院于2009年9月1日颁布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》 （国发［2009］32号），正式部署新农保的试点工作，提出在2020年之前基本实现对农村适龄居民养老保险的全覆盖。经过几年的试点推行，新农保在试点地区取得了显著的成绩，缓解了农民的养老压力，稳定了农村的社会秩序，巩固了新农村建设的成果。但是新农保在推行过程中也存在诸多问题。从新制度社会学视角看，公共政策的推行离不开一定的制度环境。制度因素成为基础要素，影响着政策行动者的行为选择和意义认知，进而影响着制度实施的全面性和有效性。因此，本文以新制度社会学为视角，通过分析新农保政策推行的制度基础，挖掘其在基层的合法性，为完善和优化其推行的制度基础提供借鉴。

一、新制度社会学对 “制度”内涵的扩展理解

新制度组织社会学家理查德·斯科特综合了制度各派的代表观点，认为：“制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素，以及相关的活动与资源。”［1］新制度视角下，学者们对制度的认识更广泛，不仅将制度的内涵向外体现在法律规章层面，而且向内体现在认知层面。一方面它把旧制度主义中模棱两可的规范的集结和体系化明确地界定为法令规章体系，另一方面也界定了制度产生的根本机制是社会的文化认知，即 “普遍的符号体系”和“共同意义”的构建［2］。

同时，斯科特强调在一套复杂的制度体系中，规制性要素、规范性要素和文化—认知性要素这三种制度形态一般是同时存在的，是构成制度体系的基本要素。其中，规制性要素主要指那些明确规定的、必须遵守的成文规则。这些规则具有强制性，组织或社会成员出于 “工具性”逻辑而权宜应对。规范性要素主要指被成员认为应该这么做的恰当的、合理的程序规范、义务和责任等，对组织或社会成员具有规约性，但是没有强制性。组织或社会成员出于 “适当性”逻辑而逐渐内化社会责任，使行为符合社会期待。文化—认知性要素作为社会历史的沉淀物，通过共同的信念理解获得广泛认可，则位于制度的最深层［3］，指那些被广泛接受的知识和特定看问题的思维方式和行为逻辑。个人行为过程中没有过多的利益和规范考虑，一切视为 “理所当然”。三个制度要素层面通过合法性机制作用于公共政策的执行，即公共政策的有效执行应该考虑适当制度环境中不同制度要素的要求，以求合法性。

新农保政策，作为公共政策的推行也离不开包括规制性制度规则的建立、合理的管理运行机制的规范以及成员对新农保政策的文化认同等三个层面制度基础的优化。

二、新农保政策依托的制度基础之应然分析

依据制度三要素理论，新农保政策有效推行所需要依赖的制度基础应包括三个方面。

（一）规制性制度要素

新农保推行的规制性制度要素包括与其相关的法律、政策和规章制度等。它一般通过强制机制来发挥作用。制度主要是通过建立一个人们互动的稳定性结构来减少不确定性，增强活动的预见和有序性［4］。新农保政策的推行需要在中央制定的战略规划的引导下由各地根据实际情况来系统设计，即新农保政策的推行离不开国家行政化的集权管理模式、科层化行政管理机构的保证。其规制性制度要素主要体现为为保证新农保有效贯彻落实而制定的相关政策、条例、规定或办法、通知等。如国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》等。规制性制度要素一般是通过强制作用机制来促进新农保政策的扩散、资源配置和开展奖惩，以确保政策推行的稳定有序。

（二）规范性制度要素

规范性制度要素包括价值观和规范。价值观指行动者偏好的观念及对现存结构或行为的价值判断，行为规范则规定了行为的正当性、合法性方式。规范性制度要素的运行机制是通过共同的期望和价值观将各种规范内化到参与者的行动中，成为稳定管理秩序的重要基础［4］。新农保政策推行需要的规范性制度要素主要表现为各级管理机构的管理流程、主流价值观、责任期待等。各级政府和新农保的管理机构对新农保的价值引导以及信息的公开透明对于广大农村群众树立对新农保的实施信念会起到很大的影响，同时也会为新农保的推行提供一个积极的人文制度环境。

（三）文化—认知性制度要素

文化—认知性制度要素是指那些被广泛接受的知识和特定看问题的思维方式和行为逻辑，包括群体成员通过实践形成的共同符号系统、行为意义认知图式。它主要是通过模仿机制发挥作用，即通过共享的行为意义和符号认知图式影响个体行为选择与价值认同，从而影响某一具体的组织活动。新农保政策制定出来之后能否有效的贯彻落实，关键也在于对政策的价值和意义形成广泛的认同，不但使农村广大群众对新农保的政策内容、实施程序等符号系统形成共享的认知，还要促进广大群众形成对农村新型养老文化①新型养老文化突出养老的社会化、公共化，强调依靠社会力量解决养老压力。这与传统 “养儿防老”式的家庭养老文化形成对比。的认同。这种认同不仅会影响到每一位参保人员的行为和偏好，还会在农村地区形成强大的向心力和凝聚力，这对于稳定农村的社会秩序、促进农村的快速发展无疑意义重大。

以上通过对新农保政策推行所依赖的制度基础之应然层面的分析可知，一个稳定、有效制度系统的运行往往是其基础要素相互作用的结果，而非单一基础要素发挥作用［4］。新制度视角下对制度内涵和外延的扩展认识突出了文化—认知性制度要素的社会存在价值，认为缺乏意义和价值的构建，一种行为结构是无法上升为一种社会性的制度进行传播和维系的［5］。因此，新农保政策的推行需要构建起由规制性要素、规范性要素和文化—认知性要素协调作用的制度环境，这会对成员的参保行为和价值取向带来有效地引导，也会影响到政府政策目标的实现和巩固。

三、新农保政策基层合法性认知现状的调查

社会学家韦伯认为：“一种秩序系统能否有效地存在取决于其成员对其存在意义的普遍认同和支持，或者说， ‘合法性的基础是同意’，是‘对统治的同意’。”［5］因此，从制度社会学学派的视角来看，合法性是一种被感知到的、与相关法律和规则、规范相一致的状态，或者与文化—认知性制度相亲和的状态。合法性包括规制合法性，即与法律、法规等相一致的合法性；规范合法性，即与价值观、程序惯例相一致的合法性；文化—认知合法性，即与行动者的认知范畴和行为惯性相一致的合法性。相比而言，文化—认知合法性是最深层次的。

新农保政策的推行也需要建立在合法性基础之上，即新农保政策不但要与法律、法规等相应规定符合，与社会主流价值观相符合，还要与行动者，尤其是政策受众的文化—认知相符合。合法性的客观拥有能够促使新农保政策的顺利、彻底推行。下面通过对S省8个行政村的基层群众调查来反映新农保政策在基层的合法性认知现状。

（一）农民现行主要养老方式

对农民现行主要养老方式的调查可以从侧面反映出新农保政策的基层认可和接受情况。如图1所示。目前在农民养老方式的选择中，“靠子女养老”还是主导选择，反映出农村传统的家庭养老文化的根深蒂固。其次是 “靠自己的储蓄养老”。再次是依靠社会养老保险。而选择购买商业保险、政府救助等的比例非常低。由此可以看出，新农保通过几年的试点推行，在农民中得到了一定程度的认可，只是受传统养老定势和文化心理的影响，还没有被人们视为养老的首选。

（二）农民参保原因

由图2可知，主要有三大原因促使成员参保，分别为村委会的要求、参保较实惠以及随大流。可见，在参保这一问题上，虽然政策文本上规定广大农民应该是自愿参加、弹性缴费。但是受集权化行政管理体制的影响，行政村作为我国公共政策贯彻的基层单位，也渗透了浓厚的官本文化以及集权管理的色彩。因此，很多人在对新农保政策了解不够的情况下 “被迫”参保，他们已经习惯了自上而下的政策执行模式。但恰恰是这种行政化的政策执行模式导致农民对政策的认知和信任不足。另外，受儒家中庸文化的影响，人们往往比较爱面子，善于从众，似乎随大流就是最保险的选择。这种文化性格导致人们在参保决策过程中理性不足。

（三）基层成员对 “新农保”政策的认知情况

成员对政策的认知既有概括性认知，也有具体认知，具体如下：

1.政策总体认知情况

从图3可知，被调查者中表示对新农保政策“了解一点”的占53.6%， “基本了解”的占32.7%，表示“非常了解”的只占7.8%。另外，还有5.9%的农民表示对新农保“一无所知”。这反映出群众对政策的认知不到位。

2.政策内容和程序的认知情况

由表1可见，对新农保的缴费标准和当前养老金待遇表示了解的人最多，分别占到总数的35.87%和52.26%。而对基金筹资方式、个人账户模式以及新农保的经办程序了解的比例较低，分别占2.93%、3.91%、5.03%。可见，广大社会成员对新农保政策的重要事宜了解的范围和程度并不高。这种浅显的政策认知现状对于政策的贯彻落实无疑会带来负面影响。广大成员在是否积极参保，拥护国家惠民政策这一问题上，往往会率先在参保之后的获利和成本之间进行权衡。而对利益和成本之间关系有效判断的前提是群众对新农保政策信息的充分占有。如果成员能够获得全面的相关信息，帮助其充分认识政策实施的价值和意义，无形当中就会提高政策的认可度和执行力。但是调查发现，人们对政策的内容认知、程序认知不是很充分，这一定程度上影响了政策的有效贯彻。

表1 农民对新农保政策的内容和程序认知情况

3.农民对新农保补贴水平的认知

在关于农民对新农保政府补贴水平的认知调查中发现，有50%的被调查者表示政府补贴水平“一般”，有39%的人认为补贴水平 “比较低”，也有6%的人觉得政府补贴 “非常低”，认为补贴水平 “非常高”的不足1%，说明成员普遍认为新农保补贴水平低，与农民基本生活需要的满足存在较大的差距。另外，较长的缴费期也限制了农民参保的积极性，尤其是对于生活水平较低的家庭来说，参保影响到当期消费。

4.参保农民对养老保障效果的认知

参保农民对新农保养老保障效果的认知主要体现在养老风险意识是否减轻上。

大部分农民在新农保政策试行之后的养老风险意识还是比较高的。其中，参保后对自己养老表示 “非常担心”的占20%， “担心”的占23%，“一般”的占39%，而“基本不担心”和“完全不担心”的仅占调查总人数的18%。可见，试行新农保虽然一定程度上缓解了部分群众养老的心理负担，但也还有43%的农民对自己日后的养老生活表示担心。

综上所述，从被调查者养老方式的选择、参保原因以及对政策的认知情况可以看出，虽然新农保政策的推行符合国家相关法律、法规等的要求，符合社会保障发展的趋势，符合执政为民的社会主流价值观，但政策在基层群众中的认知由于受主客观因素的影响，还是存在消极因素。这也反映出新农保政策基层推行的制度基础的不完善以及政策认知合法性的不足。

四、新农保政策基层认知合法性不足的制度分析

从新农保的基层调查来看，作为一项惠民的公共政策，广大社会成员对其的政策忠诚并不像制度设计者预期的那样高。人们对政策内容的认知还比较模糊、对其程序的认知还比较陌生、对其效果的期待还比较保守。这些 “不应有”的政策反应说明一项惠民政策的推行单纯地依靠法规、政策的出台强制推行是远远不够的，政策的有效推行还需要借助与规制性制度要素相契合的程序性运行规范、主流价值观以及积极的文化氛围做支撑，尤其是与政策主旨契合的文化氛围的形成更能保证规制性制度要素获得更深层次的合法性认同。因为文化对人行为和态度的影响是潜移默化的，是被人们 “视为理所当然的”。因此，新农保在基层执行中反映出的政策认知问题从新制度视角看，说明了新农保政策推行的制度基础的不完善。

（一）缺乏系统的规制性制度要素

从动态运行角度看，新农保政策是一个闭环的过程，包括政策的制定、实施、监督评价、反馈等环节。任何一个环节的顺利推进都需要有一定的规制性制度的保障。目前新农保政策在实践上尚处于探索和试点阶段，缺乏系统科学的规制性制度的设计和安排，在政策实施中出现了一些问题。

第一，缺乏政策推行的法律依据。目前新农保政策实施的主要依据就是中央出台的 《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》以及各省、自治区、直辖市在中央实施意见指导之下形成的地区性的实施意见。由于实施意见是由国务院颁发，而不是由全国立法机关人大颁发，因此其权威性不及法律。这就导致政策推行过程中出现的问题难以找到法律的依据。

第二，缺乏政策执行的监督制度建设。政策执行过程中，依靠政策制定部门来实施监督，容易出现 “自己人”现象，最终导致监督的形式化。加之目前部分地方缺少有效的监督机制，过程控制力量薄弱，出现重结果轻过程的现象，导致本来应该是自愿投保的变成强迫投保，本来是弹性缴费的变成 “一刀切”。

第三，缺乏政策配套的激励制度建设。目前，有些地方百姓对新农保政策依然不甚了解，甚至还持怀疑态度，以至于在选择参保标准的时候由于对政策的不了解或者是不信任往往选择最低标准缴费。这与政策贯彻人员的工作积极性不无关系。基层贯彻人员之所以没有积极性、自主性，和政策执行缺乏有效激励有关。因此，加强新农保政策执行的激励制度建设，做到结果激励和过程激励相结合，物质激励和精神激励相结合对于提高政策的基层执行力很有意义。新农保政策推行的规制性制度的建设成为政策保障的首要任务。

（二）规范性制度要素需进一步规范和优化

作为新农保政策推行的重要环节，政策宣传工作理应受到足够的重视，政策传播的途径也应该多元化，具有亲民性。但是目前很多政策贯彻执行机构和工作人员恰恰疏忽了这一政策传递环节。如果有政策宣传，也大多选择行政化的手段，导致政策宣传不到位，群众对政策的了解不够，制度信任缺失。

第一，新农保的价值取向偏社会、轻个体。新农保政策的推行从直接目的来看是为了缓解家庭的养老压力，保证农村老年人晚年的基本生活需要，使其过着有尊严的生活。但是从待遇支付的水平来看，目前农村养老保障的水平难与城镇居民相比，较低的养老保险金某种程度上影响到农民参保的积极性。甚至有人认为 “国家让我们参加保险，与其说是给我们上岁数之后提供保障，还不如说是让老百姓筹资解决养老危机”。这样的政策认知不无道理，也说明在政策的价值取向上是偏社会的。

第二，新农保政策推行的信息不对称性，导致农村老百姓在参保过程中处于信息的劣势，影响到百姓对政策的认同和接受。参保人员绝大多数并不知道政策的具体规定，也不知道政策执行的具体程序，只是被动的等着村里的有关领导到时候挨家挨户去上门收费。政策基本上是通过村干部宣传或者是亲戚朋友的告知传播的。由于农民自身素质的限制难以对新农保的信息进行有效的整合，村里的集体宣讲以及村干部的上门推介有利于农民对政策进行有效的解读［6］。另外，行政村内部成员之间强关系的存在也决定了亲戚朋友之间的传播能够提高政策在基层的认知程度。但是这两种宣传方式都存在局限性，他们传递的信息有限，信息是否被顺利的接受也和宣传者的人格影响力有关。另外，依靠人际关系传递的信息主观性太强，不利于人们客观的认识新事物。具体政策获知途径见表2。

从表2看出，政府宣传新农保政策的力度仍需加强，宣传手段仍需丰富，因为宣传途径间接地影响到政策在基层的合法认知和高度信任。

表2 农民获知新农保政策的渠道

（三）缺乏新型养老文化的支撑

新农保的推行旨在提高农村养老的社会化、公共化，缓解农村的家庭养老的压力，提高农村老年人晚年生活的质量。本研究针对人们参保阻碍因素的调查发现 （见图4），养儿防老的传统观念以及农民对政策不了解是阻碍农民参保的主要障碍。广大农民群众，尤其是调查中一些年龄偏大的人，对于家庭养老的认可和依赖程度仍是主流。他们对政府推行的新农保还持一种迟疑观望的态度，觉得 “血缘关系”远比 “政府和公民关系”值得托付和依赖。正是这种传统的家庭养老文化的根深蒂固，某种程度上会影响人们对新农保的积极性和接受度。另外，长期的城乡二元经济结构的存在导致农村百姓心目中 “城乡有别”心理严重。他们普遍认为 “依靠政府养老是城里人的事，农村人还得靠土地，靠儿女来养老”。这样的土地养老文化的根植对新农保政策的深入人心也会带来消极影响。

由此，农村传统养老文化的根深蒂固是新农保彻底贯彻实施的重要障碍。这也说明，在农村推行新农保，除了要加强政策、法规的制定和实施以外，还要加强适宜的文化氛围的营造，只有以文化来化人，让人们从内心接受新型的养老模式，才能从根本上解除政策推行的障碍，尤其是思想的障碍。

正是由于新农保政策推行的制度基础尚不健全、不完善，尤其是规范性制度和文化—认知性制度，还没有与规制性制度相互协调，导致政策推行过程中基层群众的制度认知和制度化意志行为存在问题。因此，完善新农保政策推行的制度基础必要而且迫切。

五、完善新农保政策制度基础的建议

根据制度体系中不同类型制度的作用机制、存在形态等的差异，为了提高新农保政策的实际效能，增强群众对其的社会认可和执行，在完善新农保实施的制度体系时，需要注意以下几个方面。

（一）加强与新农保配套的规制性制度的建设

规制性制度发挥作用的机制主要是建立在利益的考量基础之上的。在协调政策中不同利益相关者利益诉求的过程中，需要建立和完善与之配套的规章制度。通过国家立法和行政部门法律法规的制定、监督制度的完善、激励制度的健全来规范各利益相关者的行为，为新农保的推行提供稳定而合法的制度环境。

（二）增强新农保政策推行的透明度和规范性

目前，广大农村群众对新农保政策的制度认知和制度信任不够，某种程度上与政策信息不对称有关。因此，要增加新农保政策在群众中的信任和认可的程度就要增强政策推行的透明度和规范性。一方面要加强政策工作的程序化和制度化，体现出政策执行的规范性；另一方面要开辟多元化的制度推介，增加信息传递的广度和深度，为农村群众作出理性决策提供信息支持。

（三）加强新型养老文化的宣传

和规制性制度、规范性制度相比，文化——认知性制度对人们行为的影响是潜移默化的，是被视为 “理所当然”的，它主要是在意识形态或者行为习惯方面对人们的行为进行规约和引导。因此，在新农保推行的过程中，如果简单的靠规制性制度进行强制推行，没有新型养老文化的宣传，养老社会化、公共化的制度理念不能得到广大群众的理解和认同的话，不仅容易产生较高的政策执行成本，而且对于提高政策在基层的合法性认同也是无益的。因此，政府一方面要在资源供给上加大对新农保的支持，提高待遇支付水平，提高人们对其的信任程度和依赖程度。另外也要加强社会舆论的宣传和引导，在鼓励保持传统孝文化，注重家庭养老功能维系的同时，积极宣传养老的社会化思想，使广大农村老百姓认可、接受新的积极的养老文化。

［1］理查德·斯科特.组织理论：理性，自然与开放系统的视角［M］.第3版.北京：中国人民大学出版社，2010：56.

［2］罗燕.教育的新制度主义分析——一种教育社会学理论和实践［J］.清华大学教育研究，2003（6）：28－34，72.

［3］理查德·斯科特.组织理论：理性，自然与开放系统的视角 ［M］.北京：中国人民大学出版社，2011：245.

［4］史璞，孟溦.我国大学绩效管理的制度基础探究［J］.华东师范大学学报（教育科学版），2012（3）：34－39.

［5］迈克尔·罗斯金.政治科学［M］.第6版.北京：华夏出版社，2001.

［6］袁妙彧.新农保试点中的制度认知与制度推介 ［J］.社会经纬·理论月刊，2013（2）：164－167.

Research on System Base of the Im plementation for the New Agricultural Insurance Policy from the New Institutionalism of Sociology

FANG Min，WU Yang
（History and Social Management School，Dezhou University，Dezhou 253023，China）

Implementation of the new agricultural insurance depends on an appropriate institutional environment.In order to form a comprehensive and in-depth understanding about the system of this policy，this article uses the new institutionalism of sociology for reference，from the regulative，the normative and the cultural-cognitive system to do normative analysis.At the same time，this article also investigates the cognitive legitimacy of the policy at the grassroots by means of questionnaire.As the results，this policy is in the lack of cognitive legitimacy，which reflects that foundation of the policy implementation is not perfect.In this regard，it should take three ways action to optimize the system of this policy implementation.Firstly，it is necessary to strengthen the regulative system construction thatmatches the new agricultural insurance.Secondly，it is necessary to enhance the policy′s implementation transparently and formally.Thirdly，it is necessary to propagandize the new pension culture actively.

the new agricultural insurance；regulative system element；normative system element；culture-cognitive system element

C 913.7；F 328

A

1004－390X（2015）06－0041－07

10.3969／j.issn.1004－390X（s）.2015.06.008

2015－08－28

2015－09－29

时间：2015－11－25 9：13

山东省德州市社科规划课题 “大教育视阈下农村社区教育与农民生活方式发展研究”（311359）。

房敏 （1981—），女，山东德州人，讲师，博士，主要从事教育管理与社区教育研究。

http：／／www.cnki.net／kcms／detail／53.1044.S.20151125.0913.018.html