财政支农资金使用效率实证分析

江 洋，孟枫平

（安徽农业大学经济管理学院，安徽合肥230036）

财政支农资金使用效率实证分析

江 洋，孟枫平*

（安徽农业大学经济管理学院，安徽合肥230036）

农业本身所特有的弱质性以及生产的不稳定性，使得财政政策扶助至关重要。目前由于财政支农资金的管理不合理，项目繁杂等诸多原因，资金使用效率并不高。首先利用计量经济学工具EVIEWS和农业技术经济学相关理论，选取相关数据与指标对财政支农资金的使用效率进行实证分析。通过实证研究进一步分析财政支农资金效率与整合之间的联系，以及财政支农资金整合的必然性，提出试建以项目为指标进行整合的体系，为支农资金整合提供参考。

财政支农；效率；多元线性回归；个体固定效应；资金整合

effect；capital integration

2013年8月财政部印发的 《关于黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验区涉农资金整合的意见》，要求从源头上统筹整合涉农资金［1］。虽然我国对财政支农资金的正式规定比较晚，但对于财政支农资金的研究并不少，近些年来，关于财政支农资金的整合研究也比较多，但研究整体上来讲比较散乱，没有构成一个研究系统，因而对财政支农资金实际整合的操作也缺乏借鉴性。财政支农资金对于农业的稳定健康支持发展存在深远影响，财政支农资金的有效使用和整合是公共财政助力农业发展的基础。

一、研究背景简述

（一）国内相关研究综述

在财政支农资金管理方面，国内目前研究很多。从大的范围来讲，一部分主要是对目前我国或部分地区财政支农资金管理的现状，问题及对策进行理论性研究；从小范围来讲，主要是基于支农资金管理存在的问题进行细化研究，譬如财政支农资金的整合、支农资金绩效考核机制与指标体系建立、资金管理模式、财政支农资金的监管、财政支农支出的影响等方面的研究。

1.关于财政支农资金整合

李秀艳在其 《对财政支农资金整合的思考》一文中，分析了宁城县资金的投入与分配情况，对财政支农资金整合提出设想，提出分别从来源渠道，管理方式，使用方向，绩效评价等方面进行整合，着重强调财政支农资金预算的整合，安全使用的监管［2］；张光境等在专题 《整合财政专项资金》中提出 “以项目为载体，以项目促带动”的整合理念，围绕项目搞整合［3］；李艳明等学者指出财政支农资金整合要加快制度创新，发展县乡支农能力，同时表明要有效构建县域资金整合模式；除此之外，一些学者还提出项目 “打包”整合的建议［4］。

2.关于支农资金绩效考核

支农资金绩效方面，研究重点主要围绕定性分析与定量分析的结合。王建兵在财政支农资金绩效评价指标体系建立上，提出了保障类和发展类指标以及辅助说明类指标三个一级指标，事业费支出占财政支农支出比重等相关二级指标［5］。谭晶晶运用数据包络分析法对我国财政支农资金的效率及影响进行分析，通过研究发现我国有一部分投入产出项目存在冗余，支出结构不合理，应提高农业科技三项费用与农业基本设施建设费用的使用效率［6］。

（二）国外学者研究概况

国外政府与相关学者对财政支农资金的研究主要是从公共财政政策及其影响的角度来探索的，很少有针对性研究财政支农资金管理细节方面的问题。国外最早关于财政支农的研究来源于政府政策的关注，如1933年美国《农业调整法》规定农业政策的目标主要是支持农业收入。相关的研究成果主要有以下几个方面。

1.关于财政投入与农业增长联系的研究

国际粮食政策研究所的两位学者Shengen Fan和Xiaobo Zhang在芝加哥大学发表的相关文章表示，政府财政支农的支出对农业产量的增加和减少农村的贫困具有重要作用［7］；Bezod Shamsiev，Iain Shuker，Vera Matusevich在提交给世界银行的报告中就阐述了关于俄国应该如何通过公共财政的投入来影响农业和农村的发展［8］。

2.关于财政政策与农业研究

1958年欧共同成立后，对财政农业政策作出了规范并研究；世界贸易组织成立后，就不同国家内部的措施可能引起贸易问题，提出了 “绿箱”政策与“黄箱”政策。Paul Allanson在其文章 “农业政策对苏格兰农业收入的再分配的影响”一文中分析了财政支农政策对农业收入再分配的影响［9］。

通过相关文献阅读，可以看出之前学者关于财政支农资金整合方面的研究主要集中于理论分析，同时对于支农资金整合给出的建议政策缺乏实践性，鲜少从实证角度分析财政支农资金的整合。

二、财政支农资金管理的现状与问题

（一）财政支农资金管理现状

1.财政支农资金投入构成状况

随着政府对农业现代化发展推动的关注，财政支农规模也在逐年增加，政府政策关注三农、发展三农、服务三农的氛围也在快速形成。国家宏观经济数据统计库，将财政支农资金管理指标划分为支农支出、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农业救济费大致三个模块，另外还涉及到农林水事务指标。在财政支农资金构成中，除总体按照上述几个统计指标进行管理外，还涉及到农业专项资金的管理。2011年，中央财政投入三农支出达10 409亿元，2013年增长至13 799亿元；另外，1980年财政支农支出约82亿元，2006年就增长至2 161亿元；地方农林水事务支出也在不断增加，如安徽省2007年有关农林水事务支出约103亿元，2013年增长至约478亿元。

2.财政支农资金管理机制

目前我国财政支农资金总体遵循由上至下逐步拨付、由下至上逐层申请的管理机制。涉及部门繁多、细分项目复杂。财政支农资金涉及的部门有农业、林业、水利事业、交通、教育、文化、科技、卫生、社保、民政、环保、乡企等多个部门。依据2014年农业部部门财政预算情况，从预算单位来看，仅仅是农业部部门预算就包括部本级预算和部属预算单位预算，而涉及的二级预算单位有50个。从财政支农项目来看，如农业补贴一项就包含粮食直补、种粮综合直补、良种补贴、农机具购置补贴等。

3.财政支农资金管理创新

为了进一步提高财政支农资金的使用效益，各级政府也相应地提出不同的资金管理办法，其中实施效果明显的是专项资金的划分。在传统的资金管理流动机制基础上，提出专项资金的概念，弥补资金使用混乱、效应不明显的问题，争取做到有的放矢。同时，也对支农专项资金如何使用提出试行办法，其中包括项目管理部门、立项申请、项目方案的评估、项目审批等方面均有初步的规定，这为财政支农资金的整合奠定了基础。

（二）财政支农资金管理存在的问题

1.财政支农资金管理部门及细分项目繁杂

虽然目前财政支农资金总量在不断增加，但资金涉及部门繁多，不同部门、地区分属资金、管理规定和申请要求不尽相同，很难形成统一的规范；另外支农资金投入线长且缓慢，职能重叠，抑制资金的投入与产出。关于资金项目上更加冗杂，排除目前不断增加的农业经营生产之外的资金扶持项目，财政支农资金就包括固定资产投资、农业科技投入、财政扶贫资金、支援农村生产支出、农业综合开发资金等等。

2.管理不合理以致资金投入混乱

国家财政支农力度不断加大，财政预算缺乏实际，资金管理链上，由于财权事权重叠，项目建设流程不明，资金申请、利用信息不对称等原因，财政支农资金存在明显空投、乱投现象。

3.资金管理模式与现行市场经济以及农业现代化发展不匹配

目前财政支农资金管理制度仍然带有计划经济的特性，资金管理模式比较狭隘。2007年前，狭义上的财政支农资金主要分为支农支出、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农业救济费等。2007年财政支农支出项目统一标准为农林水支出，二级分类有农业、林业、水利、扶贫、农业综合开发、农村综合改革等，三级统计指标有行政运行，一般行政管理事务等细之项目。综合来看，虽然财政收支统计指标进行了调整，但总体资金统计项目划分不完善，划分复杂，且资金投入范围带有计划经济性质。随着现代化农业的发展，财政支农资金管理缺乏灵活性与创新性。

4.政府关于财政支农部分的资金收支统计指标体系不健全

随着加快推进农业现代化发展的需要，财政关于支农扶农资金的预决算应该从指标体系建立到资金管理加以创新。为了更好地从源头解决问题，在财政预算明细科目中应该凸显出财政支农资金的重要性。然而目前财政支农资金界限模糊，多个财政支持项目中都涉及农业，划分不明确，统计资金利用难度大，限制财政支农资金的使用效率。

5.资金投入项目内容重复交叉

财政支农资金另一个重要问题就是投入项目申请、执行、监管、绩效考评不完善，经常出现资金重复投入，多次投入等现象。在整个过程中，资金投入量大，但资金零散，投入不集中，难以形成规模，从而使得资金利用效益不足。在此基础上，财政支农资金难以形成一股力量，集中资金促进某项项目发展与建设。另外，资金不集中，也使得项目最终结果不理想，难以得出影响深远的结果。

三、建立模型及使用效用分析

此处主要是利用计量软件，通过模型参数以及相关检验结果对财政主要支农资金利用效率进行分析［10］，从而进一步分析其整合的必要性以及整合指标体系的建立。2007年之前关于财政支农资金收支统计，相关数据库上相对完整的统计项目有支农支出、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农业救济费等。2007年财政收支统计指标做出了较大调整，新的财政支农统计数据从2007年进行统计。

（一）时间序列分析

首先选取1970—2006年的样本数据37个，引入7个变量。农林牧渔业总产值为被解释变量、支农支出、农业基本建设费用、农业科技三项费用、农业救济费。一个虚拟变量D1（财政支农资金使用效率等级——高1、低0）为解释变量。为了区分资金使用效率对产出的影响，分别使D1在1978—1986年、2003—2006年为1，其余年份为0；同时为了保持数据稳定性，对样本数据取对数；另外防止区间中数据存在不稳定性，暂设虚拟变量D2（时间转折点1979年以后为1，1979年以前为0），数据经过初步处理，经散点图判断，初步假设建立多元线性回归模型如下：

其中，Y代表农业GDP，X1代表支农支出，X2代表农业基本建设费用，X3为农业科技三项费用，X4为农业救济费，D1财政支农资金使用效率等级 （高与低），D2时间断点。

1.CHOW断点检验

通过EVIEWS软件观察变量散点图，选取1978年为断点时期来检验该样本在不同区间建立模型是否具有稳定性。

通过CHOW断点检验，从表1中可以看出F统计值概率小于显著性水平5%，所以拒绝原假设。在选取的样本数据中有时间断点，因此可以确定加入虚拟变量D2，有利于提高建立模型的稳定性。

表1 CHOW断点检验结果

2.单位根（ADF）检验和协整（JJ）检验

表2 序列ln Y，ln X1，ln X2，ln X3，ln X4的ADF（has a unit root）检验结果

表3 协整检验结果

从上文对数据进行进一步分析可以看出，首先对取过对数的变量进行单位根检验，得出对数化后的变量Y，X1，X2，X3，X4原序列并不平稳。在经过一阶差分后平稳，所以该序列为一阶单整序列。在此基础上，可以初步判断农业GDP，支农支出，农业基本建设支出，农业科技支出，农业救济费等资金支出序列基本平稳，但总体稳定性较弱。然后利用JJ检验对序列进行多变量的协整检验，通过软件分析结果可以看出，以上多个变量在显著性水平为5%的情况下，至少有3组协整组合，进一步说明上文中建立的线性模型中线性变量之间存在长期稳定的比例关系，适合建立模型。

3.确立模型与分析

上述中对样本数据稳定性以及长期关系的分析的前提下，发现从模型拟合折线图中，以及模型的参数来看，模型在一定程度上仍然存在自相关性与多重共线性，进一步对模型进行修正，消除多重共线性、异方差以及自相关后，得出较好模型结果如下：

表4 格兰杰因果关系检验结果

经过对上述模型的分析，以及格兰杰因果关系检验结果，可以得出以下结论：（1）财政支农支出项目中，支农支出、农村救济费、财政支农资金使用效率对农林牧渔总产值都有影响，但从系数也可以看出各财政支农支出项目对农业产出的作用不明显，使用效率不是很高，从虚拟变量——财政支农支出使用效率与变量支农支出相互作用于农林牧渔总产值从而能够进一步看出财政支农资金使用效率的重要性。（2）财政支农资金各支出项目在模型中的显著性不明显，且支出稳定性弱，难以体现财政支农资金的投入产出状况，因此可见，财政支农资金投入量大，但零散，项目丰富但细分项目繁杂难以统一。（3）变量——农林牧渔总产值是支农支出资金的格兰杰成因，变量——农业基本建设支出资金是变量农业GDP的格兰杰成因，变量——农业科技三项费用是变量农林牧渔总产值的格兰杰成因 （显著性水平为1%下）。由此可见实际理论上农业基本建设支出、农业科技支出这两项对农业产出的发展存在影响，但在模型中这两个变量对农业产出影响不明显的原因判断主要可能如下：财政支农资金项目重叠繁多，划分科目不利于统计分析；另外财政支农资金从国家政策以及理论上讲影响农业生产总值，但数据显示变量之间联系复杂，独立性不明显且每项资金对农业产值的影响不显著。因此除了第一个因素外，支农资金的项目多，投入散乱，资金规模未形成，使得在既有的狭义范围下的财政支农资金使用效率低。

4.时间序列分析总结

上述实证主要是针对2007年以前财政支农资金项目统计指标未整合的数据进行分析，从模型结果来看，财政支农资金使用效率低，效果不明显。接下来为了证明财政支农资金使用效率与其整合有密切联系，下面利用2007年整合改革后的统计指标数据进行进一步分析。

（二）面板数据对比分析

由于2007年财政收支统计指标发生变化，财政支农资金的统计指标也作出了相应调整，根据国家统计局统计数据来看，财政支农支出统一以“农林水事务支出”为总统计指标。选取2007—2013年的时序数据以及全国31个省份的农林牧渔总产值（OUTPUT）和农林水事务支出（IVST）（样本中不包括青海、宁夏以及新疆）的截面数据合成面板数据。数据在时间上有7个取值点，每个截面有31个单元，样本总量为211个，二者数据均以消除通货膨胀。农林牧渔总产值为被解释变量，农林水事务支出为解释变量，建立模型，进一步说明改革整合后的财政支农支出对农业产出有怎样的影响。

首先通过豪斯曼检验来确定面板数据选择随机效应模型或固定效应模型，然后通过F统计量来进一步判别该数据适合建立何种模型。

1.豪斯曼检验

选取的样本数据经过Eviews处理，建立面板数据，得出豪斯曼检验结果见表5，个体随机效应与个体固定效应模型相比，应该拒绝原假设，该面板数据适合个体固定效应模型。

表5 豪斯曼检验结果

2.F统计量判断

在Eviews软件中，分别对该面板数据进行变系数、变截距、和混合模型的回归统计，然后根据回归统计量得出F1，F2（此处篇幅有限，各模型回归结果不一一呈现）。根据计算所得的F统计量，其中F2＝71.243，远大于在5%显著性水平下的F值1.32，因此拒绝原假设，该模型不适合混合模型；而F1＝5.53，大于在5%的显著性水平下的F值1.52，因此拒绝原假设（适合变截距模型），该面板数据适合变系数模型。确定该面板数据适合建立个体固定效应变系数模型，进一步对改模型进行修正，得出效果较好的模型结果如下：

OUTPUT＿BJ＝－436.339 431 002＋642.998 638 87＋0.773 309 273 982IVST＿BJ

OUTPUT＿TJ＝－454.993 491 693＋642.998 638 87＋1.671 007 319 83IVST＿TJ

OUTPUT＿HB＝1 462.145 794 11＋642.998 638 87＋6.369 498 793 85IVST＿HB

OUTPUT＿SX＝－449.493 527 824＋642.998 638 87＋3.265 051 309 66IVST＿SX

……

OUTPUT＿GS＝－548.417 654 415＋642.998 638 87＋1.146 565 328 8IVST＿GS

根据以上得出的面板数据模型 （省市分模型未全部列出），可以看出样本数据中选出的全国31个省市中，农林水事务支出对农林牧渔总产值都存在较为明显的影响，且符合现实经济理论。不论在模型效果还是理论结果呈现方面，与前述部分利用2007年前统计指标未调整的数据进行分析的结果——财政支农资金使用效率不明显，存在较大不同，说明了对于财政支农资金使用效率低的问题，财政支农资金整合必不可少。

（三）实证总结

不论是利用时间序列，还是从面板数据分析，财政支农资金使用效率低的问题十分明显，而其中导致使用效率不高的原因，主要是由于财政支农资金管理部门复杂，财政支农资金项目繁多、重叠交叉，难以发挥总体效应。因此如何提高财政支农资金使用效率问题十分关键。

四、提高财政支农资金使用效率的相关措施

（一）试建财政支农资金整合指标

以上数据实证分析基础上，得出的目前财政支农资金由于零散，项目划分缺乏针对性、管理不善等原因造成的利用效率不明显的问题在此不再赘述。财政支农资金的利用效率的提高对于农业现代化发展的成效至关重要，而加快财政支农资金的整合是提高资金利用效率、扩大资金投入规模的前提。下面与前辈学者从提出整合政策的目标不同，为促进财政支农资金整合，提出试建一套试点整合指标体系。财政支农资金整合虽然势在必行，但确实存在很多难以解决的问题。资金的整合，不仅涉及到财政收支科目的重整和新增，还牵连着政府管理部门的变更以及新新平台的创建、运行以及验证，这就有了很大的操作和实现难度。因此此处提出暂行构建5年试点试项的整合指标体系建议，着重整合现代化农业发展过程中影响深远或政策推进的项目。具体建议如下：

随着多个中央1号文件的发布，可以看出农业现代化发展中极其重视的一些农业建设项目。以此项目为例，如农业科技推广、新型农业经营主体、农村集体产权制度、农村土地流转制度、农村扶贫开发、农村金融体制改革等，从上而下，抽取国家部门、省部门管理的有关以上项目资金，建立县域资金管理线上、线下平台，捆绑集中至该县域，实行各省内县抽取本省以及国家预算直接调拨至县域资金原则以及资金直流县域，其他地区部门不停留的原则；建立国家最上层监管部门，实行定期监察以及绩效评估工作。此建议要求试行建立短期重点发展项目，以此项目为资金整合点。以新型农业经营主体建立为例，简易流程如图1。

（二）参照专项资金投入与管理，推动以项目为指标的整合措施

提出以项目为指标整合财政支农资金并进行财政支农资金管理，主要目的在于在现有短时间内难以改变的整体管理格局上，逐步推进财政支农资金的使用效率的提高。以国家政府关注的热点项目为指标，一方面不仅仅能够推动该项目的进行，还能使资金有的放矢，同步监管资金投入与产出，以此达到提高资金使用效率的目标。当然，在目前仍然没有以重点项目为指标进行整合的实施方案与案例的前提下，并不意味着该项措施难以执行。同已有的专项资金相同，以重点项目为指标进行整合的措施，同样可以参照专项资金 “专人管理、专户储存、专账核算、专项使用”的原则实施。不同之处是，专项资金的范围较为宽广，涉及到基本建设支出、专项业务费、专项支出购置、专项修缮和其他专项，因而难以统一和控制，资金具体投入方向难以辨别，产出难以核算；而以重点项目为指标进行整合资金，参照类似管理原则，可以使得该项政府热点项目得以加快实施，专人专项或专组专项，有效管理资金；项目资金需求、申请、投入、产出、审核得以更加明确。因此，在以热点项目为指标进行整合财政支农资金的措施中，可以充分利用现有资源，补充不足资源，优势互补。

五、结束语

综上所述，目前我国财政支农资金投入不断增加，但不论是从理论分析，还是实践意义来说，使用效率并不显著。我国农业人口多、农民生产资金不足，财政支农资金有限，要使资金有效利用，从多方面整合财政支农资金，将财政支农资金与项目加以捆绑，发挥联合效用非常必要。

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The Empirical Analysis of Capital Usage Efficiency of Financial Support in Agriculture

JIANG Yang，MENG Fengp ing
（College of Economics and Management，Anhui Agricultural University，Hefei230036，China）

Special consideration in agriculture itself and the instability of production make the fiscal policy support essential.At present，due to the unreasonable financial funds for supporting agriculture management，complex projects，and many other reasons，the service efficiency of funds is not high.At first，this paper takes advantage of EVIEWS econometric tools and related theory of agricultural technology economics，selects relevant data and index to conduct empirical analysis of capital usage efficiency of financial support in agriculture.By that，studying the connection between the utility and integration about the funds for supporting agriculture，and coming up with building the system that using projects as the index to integrate，and further to provide reference for the funds for supporting agriculture integration.

finance for supporting agriculture；efficiency；multiple linear regression；individual fixed

F 323.9

A

1004－390X（2015）06－0017－08

10.3969／j.issn.1004－390X（s）.2015.06.004

2015－09－09

2015－10－11

时间：2015－11－25 9：13

农业部项目“新型农业经营主体可持续发展问题研究”（2130112）。

江洋 （1991—），女，安徽桐城人，硕士研究生，主要从事农业经济管理研究。

*通信作者：孟枫平 （1969—），女，安徽萧县人，教授，主要从事农业经济管理研究。

http：／／www.cnki.net／kcms／detail／53.1044.S.20151125.0913.010.html