“十三五”时期教育改革发展的思路与建议

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的关键时期，也是基本实现教育现代化的决定性阶段。必须适应经济发展新常态，科学谋划“十三五”时期教育事业发展，进一步加快教育改革发展步伐，增强教育对区域经济社会发展的服务贡献能力，促进经济增长从主要依靠劳动力成本优势向劳动力价值创造优势转变，确保到2020年基本实现教育现代化，为全面建成小康社会打下坚实基础。

一、全面提高教育普及水平，确保“一个都不能少”

解决好“有学上”的问题、保障人民群众接受教育的权利仍然是“十三五”期间重要任务。要继续加大教育普及力度，已经普及的要巩固成果，尚未普及的要进行底部攻坚，确保“一个都不能少”。一是加快普及学前教育。加快发展公办幼儿园，重点加强农村基层、边远贫困地区、民族地区幼儿园建设，督促城镇小区补足配齐幼儿园，制定优惠政策，鼓励民办幼儿园提供普惠性服务。二是巩固提高九年义务教育水平。建议“十三五”期间整合国家和地方一系列义务教育学校建设工程，开展义务教育学校标准化建设，基本实现办学条件达标。全面落实“两免一补”、“农村义务教育营养改善计划”，逐步将家庭经济困难寄宿生生活补助扩大到所有农村学生，提高补助标准。因地制宜，建立更加完善的救助政策体系，实现救助全覆盖。以方便入学出发点，合理布局校点。办好教学点，保障低年级小学生就近入学，在条件成熟的小学高年级段和初中阶段适度开展农村寄宿制学校建设，建立寄宿学生月假、半月假制度，完善公共交通服务体系。推动政府、教育部门、学校、家庭齐抓共管，完善控辍保学长效机制。三是普及高中阶段教育特别是加快推进贫困地区和民族地区普及高中阶段教育。建议“十三五”期间实施民族地区高中阶段学校标准化工程，主要是新建或改扩建一批高中、中职学校，补充校舍、教学仪器设备，改造危房，从根本上缓解办学条件紧张。借鉴内地西藏班、新疆班经验，中央财政支持东部发达地区职业学校招收少数民族学生，支持在民族地区发达城市设立民族学校或民族班。四是提高农村学生、贫困学生接受高等教育特别是上重点高校比例。继续扩大贫困地区专项招生计划和中西部地区招生协作计划，向贫困地区和民族地区倾斜，支持民族地区安排一定数量的本科一批录取的省（区）属高校，实施招收本省（区）贫困学生的地方专项计划，提高重点高校录取比例。适当提高高职学校招收中职毕业生、本科高校招收职业院校毕业生比例，推进中高职衔接，探索中职直升高职和五年制高职等办法。加大中职高职学生就业帮扶力度，促进其到发达地区先实习后就业或回当地就业创业。五是积极发展各种形式的继续教育。要适应消费结构升级、丰富精神生活和提高生活质量的社会教育需求，面向广大社会成员大力发展多种形式的继续教育，为学习者提供灵活方便的学习方式。

二、建立财政教育投入稳定增长机制，增强投入的公平性

“十三五”期间，促进教育事业发展仍然需要加大教育投入。由于教育具有巨大的外部收益，基于国家长远发展、维护社会公平的考虑，教育经费仍要以公共财政投入为主，其中，公共财政应将义务教育全面纳入保障范围，在“分级管理、以县为主”的体制基础上，要加强中央政府和省级政府统筹，非义务教育要实行政府财政投入为主、受教育者适当分担的投入体制。尽管20社会事业政教育投入占GDP比例达4%的目标，但是，财政教育投入的基础并不稳固，还没有形成稳定增长机制，在一些欠发达地区，财政基础薄弱，教育的基础保障条件很容易出现波动，根本改革方向是推动财政教育投入制度化、规范化、程序化，建立投入稳定增长机制。一是落实“四个增长”，落实有关法律规定，各级教育支出占财政总支出比例要随着国民经济发展逐步增长，财政教育拨款增长要高于财政经常性收入增长，按在校学生人数平均的教育费用要逐步增长，教师工资和生均公用经费要逐步增长。二是以标准保障投入。标准是投入的技术依据，首先要研究制定学校办学基本标准，在此基础上推动制定各级各类教育投入标准，加快制定学前教育、高中教育生均财政拨款基本标准和生均公用经费财政拨款标准，并建立稳定增长机制。建议参照义务教育经费保障机制做法，建立中央和地方分项目、按比例分担的投入机制，将高中教育、学前教育全面纳入公共财政保障范围。要将建机制与化债务结合起来，中央财政给予补助，推动各级政府筹措资金，锁定普通高中旧债，集中化解。三是完善地方政府财政教育投入的监督机制，强化行政问责，督促各级政府加大财政教育投入。2013年以来，一些省份通过均衡督导评估，督促地方政府追加义务教育经费，应当积极推广这些好的经验，形成规范化制度，形成长效机制。

同时，为保证公平分配，提高投入效率，应按照“缩小差距、抬高底部、补齐短板”的原则，合理选择财政教育投入的方向、力度和重点，建立满足基本公共教育服务均等化需要的公共财政体制和分配方式。根据当前教育的实际情况，财政教育投入应向革命老区、民族地区、边远贫困地区、农村地区倾斜，中央财政加大对欠发达地区教育事业的转移支付力度，建议“十三五”期间对集中连片特困地区进行底部攻坚，采取项目投入的方式，实质性改变这些地区的教育面貌，试行由中央财政对少数民族、边疆、限制开发及禁止开发地区基本公共教育服务直接负责供给。更多关注家庭经济困难学生，实现“一个都不能少”。加强省级政府对区域教育均衡发展力度，切实增强县级政府提供基本公共教育服务财力保障。要像普及九年义务教育那样，加大学前教育、高中教育等薄弱环节的财政投入力度，加强幼儿园教师、农村教师队伍建设，夯实教育事业发展的基础。

三、加强教师队伍建设，为教育服务体系提供有力支撑

“十三五”期间，要将加强教师队伍建设作为推动教育内涵发展的基础性工作，努力建设一支高质量的教师队伍。一是加强师德建设。在师范生培养、教师培训等各个环节加强师德养成教育，把教师的思想政治素质、职业理想和职业道德作为培养、聘用、培训和考核的重要内容，让教师形成热爱教育、爱护学生的职业自觉，增强教书育人的责任感和荣誉感，同时养成好的行为习惯，真正做到“为人师表”。要做好校园自然环境和人文环境建设，设计好学校景观和展现先进的教育理念与情怀的氛围，用优美的校园和具有丰富内涵的文化设施激发教师潜心育人、关爱学生的高尚情操。完善教师管理制度，探索建立师范生和教师师德信用档案，打破教师资格终身制，建立教师资格定期登记制度，完善教师退出机制，建立师德负面清单，对严重失德的教师要清除出教师队伍。妥善解决教师面临的实际困难和外部压力。二是提高教师地位待遇。依法保持教师与国家公务员的平均工资水平相当，实现城乡教师工资水平相当、县域内不同学校教师工资水平相当，提高教师待遇的整体水平。完善和落实教师社会保障政策，采取优惠政策吸引优秀人才到农村特别是山区、牧区和民族地区从教、支教，对长期在边远、艰苦地区工作的教师，在薪酬、工龄计算、工作调动、住房、医疗和退休待遇方面实行特殊优惠政策。根据我国国情和当前社会公众的择业期望，将教师纳入公务员队伍或者参照公务员管理，有助于解除教师的后顾之忧，增强教师职业的归属感和使命感，是比较容易见效的政策措施，事实上，日本、韩国、法国等许多国家的中小学教师都是公务员身份，在这些国家，教师是青年学生十分向往的职业。三是完善教师管理制度。完善教师职业发展机制，按照素质教育要求，遵循现代教育理念，改革师范教育课程和教学，加大教师在职培训力度，增强学校和教师对培训内容和方式的选择性。尽快实行城乡统一的中小学编制标准，编制管理向特殊困难地区倾斜。2001年有关部门出台的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》提出在八种情况下可以适当增加教师编制，涉及民族地区、山区、湖区、海岛、牧区和教学点较多的地区等情况，但在“一刀切”的粗放的编制管理模式下，这一规定很难落实，建议加强分类指导，针对农村基层、艰苦边远地区和薄弱学校的特殊需要，核定足量编制，加强动态管理。进一步落实“省考、县聘、校用”的教师录用机制，明确教育行政部门在教师考核、选用和管理中的主导作用。四是实行农村教师专项计划。我国过去曾经实行的中等师范教育，吸引了大批优秀学子从教，建立起了一支扎根农村的小学教师队伍，其实质是在城乡分割的二元体制下，特殊的包办分配和城镇户口政策发挥了作用。要借鉴其经验，可以考虑实施农村教师专项计划，比如实行师范生免费教育，实行面向本地生源的农村教师定向招生计划，农村学校教师特设岗位计划等等，都是非常管用的政策。五是改善教师评价。鼓励教师自我评价，推行教学共同体评价，学校内部评价与政府、专门机构和社会等外部评价相结合，定量评价与定性评价相结合，过程性评价和结果性评价相结合。

四、优化教育资源配置和扶持特殊困难学生，增强教育服务公平性

促进公平是教育的内在要求。要在大力发展教育事业的同时，防止平均数掩盖大多数，着力增强教育的公平性，让入学机会在区域、城乡、阶层之间分配更加公平，特别是要让贫困家庭的孩子都能接受公平的有质量的教育，不要让孩子输在起跑线上。“十三五”期间促进教育公平的重点，还是增加教育机会公平，保障公民依法享有受教育的权利。一是形成均衡发展义务教育长效机制。义务教育是各级各类教育中年限最长、所有人必经的阶段，是国民素质提高的起点，在这一阶段接受到的教育，对个人成长具有基础性、决定性意义，从社会公平的理念出发，在义务教育阶段向全民提供公平可及、大致均等的基本公共服务，是制度的应有之义。“十三五”期间，要推动各级政府、各个学校牢固树立均衡发展义务教育的理念，再也不能简单地以个别学校超常发展来评判本地区本学校的政绩，而应该将义务教育发展的公平性和人民群众对义务教育的满意度作为第一政绩。当前，一些地区围绕着办学条件均衡、师资均衡、生源均衡进行了大量探索，积累很多很好的经验。但是，也要看到，教育资源均衡是教育均衡的必要条件，但不是教育质量本身，资源配置均衡只是最初步的均衡，教育资源转化为教育质量的过程，发生在学校内部、特别是课堂上，需要在学校特别是农村学校、薄弱学校内涵发展上做文章。在义务教育均衡发展中，政府的主要责任是保障公平和制定规则，要在合理配置教育资源的基础上，把更多的精力用到改进农村学校和薄弱学校管理、提升教师教学水平上来，发挥每一位校长教师积极性，鼓励教育家办学，引导和帮助学校提高质量和办出特色，走内涵式发展道路，把均衡发展的成效体现在教育教学和学生成长上，实现真正的均衡发展。二是促进高等教育入学机会公平。调整招生计划，对农村、贫困地区、边远地区、民族地区和优质高等教育相对短缺地区实行补偿性政策，缩小入学机会差距。对农村户籍学生、家庭经济困难学生和特殊群体子女入学给予政策倾斜，完善进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的配套政策。建立招生公平动态监测机制，综合运用招生计划、政策引导、财政拨款等手段予以调控，维护入学机会公平。三是完善学生资助制度。目前西藏、新疆南疆和一些民族地区已经实现普通高中免费，随着保障机制逐步健全，建议在中央财政支持下，在集中连片特困地区全面实现免费的高中教育。逐步扩大普通高中助学金覆盖面，对贫困寄宿生发放生活、交通补贴。在有条件的地方实行学前一年教育免费，扩大资助范围，提高资助水平。四是创新制度机制，解决好流动人口子女和留守儿童就学问题。充分利用学籍信息管理系统，准确把握进城务工人员子女的区域流动情况，探索形成教育经费可携带机制，实现钱随人走，重点解决入园和接受义务教育后升学考试问题，不断提高就学保障水平。进一步完善留守儿童服务体系。

五、加快职业教育和高等教育改革发展，提高社会成员获取就业和收入的能力

“十三五”期间，要实现全面建成小康社会的目标，必须紧紧抓住职业教育和高等教育两个环节，全面提升人力资本开发水平，增强社会成员获取就业和收入的能力。第一，加大职业教育扶持力度，确保每一名适龄青年都有一技之长。职业教育是面向全社会的教育，承担着高素质劳动者和技术技能型人才培养的重要任务，事实上，让适龄儿童少年优先接受职业教育，对于优化教育结构、扩大就业、提高中低收入者收入具有显著的效果。近年来，我国职业教育发展很快，但是，由于各种因素的影响和制约，职业教育的吸引力明显不足，仍被认为是“二等教育”。“十三五”期间，发展职业教育，必须在提高吸引力上下功夫。一是提高教育质量。近些年来国家在职业教育学生资助方面投入较大，这当然有必要，但职业教育教学和人才培养也同样需要支持，要继续加大财政对职业教育投，改善办学条件，大力培养培训“双师型”教师，建议突破现行教师人事制度的限制，允许职业院校实行更加灵活的职务聘任制度，吸引和鼓励能工巧匠到职业院校兼职，建立校企合作培养、培训“双师型”教师的机制。要积极推进产教结合与校企合作，支持行业企业参与专业建设、课程建设、实习实训基地建设和教师培训，增强职业教育的针对性和实用性。二是加大学生资助力度。目前中等职业教育对农村学生、城镇家庭经济困难学生和涉农专业学生免费，建议进一步提高资助水平，对不同的学生实行分类指导，增强救助的精准性。要借鉴内地民族班的经验，中央财政支持东部发达地区职业学校招收中西部地区学生，支持在中西部地区发达城市设立民族学校或者民族班，实现职业教育全覆盖，让每一个青年都有一技之长。三是拓展职业教育升学就业渠道。按照完善现代职业教育体系的要求，适当提高高职学校招收中职学生、本科高校招收职业院校毕业生比例，探索中职直升高职和五年制职业教育模式。四是推进社会用人制度和劳动分配制度改革。建立重能力、重品德、重贡献、重业绩的用人制度，推进社会用人制度改革，完善就业准入制度，加强就业需求预测和信息发布，保障就业公平。在劳动分配制度改革中，注重提高技能型人才待遇，注重鼓励参与继续教育和终身学习。

第二，夯实高等教育内涵，切实解决大学生就业难问题。高校毕业生是最宝贵的人力资源，让他们人尽其才是政府重要的职责，当前最紧迫的是夯实高等教育内涵，引导高等学校办出特色，提高人才培养质量。高等学校是培养专业技术人才和创新人才的主体，要积极推进人才培养模式改革，努力适应经济社会发展需要。从学校结构看，我国已经形成了一个层次鲜明的大众化高等教育体系：以部委所属院校和部分地方高校组成的985、211高校，主要培养拔尖创新人才，为国家创新战略服务；其余多数本科院校，主要培养大批高级应用型复合型人才，为地方经济社会发展服务；部分地方大学和高职高专院校，主要是满足希望并获得入学资格的所有学生的学习要求。“十三五”期间要做好高校分类管理、分类发展，引导高校系办出特色、办出水平，要在地方本科院校转型发展上迈出实质性步伐，积极引导一批地方本科院校立足本地区经济发展和改善民生的紧迫需求，转型发展成应用技术型高校。在培养层次和类型上，本科教育要以培养应用型人才、复合型人才为目标，加大紧缺人才特别是新兴学科、交叉学科人才培养力度，硕士研究生教育要提高专业学位研究生的比例，博士研究生教育要瞄准顶尖人才培养。要坚持人才培养在高等学校工作中的主体地位，处理好人才培养与科学研究、社会服务的关系，加大高校教学投入，建立内外结合、标准多维、形式多样、主体多元的教育质量评价和监测体系。

六、深化教育综合改革，激发教育活力

“十三五”期间，我国教育改革将进入“攻坚区”和“深水区”，改革涉及面更广，关联性更强，深层次矛盾和问题破解难度大，改革遇到的“硬骨头”和“险滩”躲不开也绕不过，必须以系统的思维设计和推进教育改革，坚持整体渐进和局部突破，提高改革的协调性和实效性。“十三五”期间深化教育综合改革，应当重点抓好以下三个关键环节。一是深化招生体制改革。考试招生制度是现代教育体系的关键节点，对人才培养具有直接的导向作用。现行考试招生制度过于偏向升学选拔和逐层淘汰，片面考察学科知识，忽视对多种形式学习成果和能力水平的认定，没有充分体现学生选择权和学校自主权，难以有效引导学生德智体美全面发展和个性潜能发挥，不能很好适应全民学习、终身学习的多样化需求，事实上，我国教育体系存在的种种弊端都与之直接相关，必须作出系统改革。2014年国务院印发的《关于深化考试招生制度改革的实施意见》对考试招生制度改革进行了系统部署，提出了很多很好的改革思路。但是，在考试招生制度改革的根本性问题，还需要进一步聚焦。从理论上说，考试招生制度改革并不是考什么、怎么考的一般性改革，而从根本上说是体制改革，也就是说，在招生、考试、教学三者关系中，招生是决定性的，只要招生有实质性变化了，考试和教学就会有变化。改革的最终目标，还是要回到考试招生制度的内在要求上去，就是要保障学校的招生自主权和学生的选择自主权，就是要推进招生与考试相对分离，建立起学校和学生双向多次选择的招生制度，核心是理顺政府、学校、考试机构在考试招生中的关系。二是深化办学体制改革。办学体制改革的目标是推进办学主体和投资主体的多元化，形成公办教育与民办教育共同发展格局。如果说，改革开放初期，发展民办教育主要是弥补公共教育投入不足，当前发展民办教育的立足点，则主要是在政府提供的公共教育产品的基础上，满足人民群众对个性化、特色化的教育需求，同时扩大教育体系竞争和促进公办教育变革。当前公立教育体系庞大而且优质资源集中，民办教育发展不够充分，也很不规范，大多还处于低成本扩张的初级阶段，特别是民办学校的法人属性很不清晰，一些基本制度尚未建立起来。下一步应继续大力支持民办教育发展，进一步落实民办学校与公办学校平等的法律地位，创新教育服务提供方式，通过委托、承包、采购等方式购买公共教育服务，建立营利性和非营利性民办学校分类管理的基本制度。三是深化教育政绩考核机制改革。发展教育事业，提供高质量、更加公平的教育服务，关键在政府，其中最关键的是建立起一套科学合理的教育政绩评价指标体系。过去的评价片面的集中在学校升学率和学生考试成绩上，扭曲了教育的本质，造成了很多问题，但是，对教育政绩的科学评价是非常复杂的工作，涉及政府、学校、教师、学生等多个层面，需要认真研究。同时要将教育发展绩效考核结果纳入行政问责体系，与各级干部考核评价相结合。■

（单大圣，国务院发展研究中心。研究方向：社会建设和社会管理）