新时期苏北经济增长的内生动力研究

新时期苏北经济增长的

内生动力研究

文■周莉雅

摘要：为了推动区域协调发展，江苏省委省政府多年来给予苏北一系列的政策扶持，虽然苏北经济社会发展取得了显著成绩，与苏南的相对差距在缩小，但绝对差距仍在拉大。苏北要在各项扶持政策的叠加作用下，突破传统模式，实现大的跨越式发展，必须要结合自身发展的比较优势，用更大的力度来推进苏北的全方位改革创新，进一步释放经济发展的内生动力和活力，形成苏北地区内生发展的动力机制。

关键词：苏北 经济 内生动力

江苏经济发展的梯度特征明显。多年来，为了推动苏北地区的发展，江苏省实施了“四项转移”政策，即推动产业、财政、科技成果和人才向苏北地区转移，为苏北地区的内生动力增长提供了重要支撑。进入21世纪，江苏省委、省政府进一步加大对苏北发展的支持力度，苏北经济发展取得了显著成绩。2013年，苏北地区生产总值增长12%，比全省、苏南、苏中分别高2.4、1.36和0.13个百分点。规模以上工业增加值6650.7亿元，增长14.4%，分别比全省、苏南、苏中高2.9、5和1.6个百分点。固定资产投资累计完成9401.7亿元，增长22.6%，高于全省3个百分点，比苏南、苏中地区分别高4.1、1.9个百分点。苏北总体上已处于工业化中级阶段，进入以提质增效为主要特征的发展新时期。要在新时期、新起点上推动苏北加快发展，并确保经济发展的持续健康、行稳致远，就必须激发苏北地区更大的内生动力，释放更多的后发优势。

一、苏北内生动力不足的主要原因

江苏从1994年就提出区域协调发展战略，给与苏北地区大量的政策倾斜，对苏北地区发展产生了重要的推动作用。近年来，苏北与苏南的相对差距在缩小，但绝对差距仍在拉大，究其原因，主要是苏北在承接众多扶持政策的同时，未能及时有效地激发出自身经济增长的内生动力。

（一）财政扶持易产生过度依赖

多年来，江苏省委省政府给与苏北地区大量的财政支持，包括转移支付、专项补助、调资补助及中央补助配套等。仅2001至2008年7年间，省级向苏北地区累计投入各类扶持资金就达1917亿元，其中省财政转移支付和专项补助总额733亿元，财政转移支付金额每年160多亿元，省、市、县各级落实的脱贫帮扶资金超过10亿元。巨额的财政支持，为苏北地区的园区开发、企业发展、科技招商等带来了强大的推动力。但同时，也有部分地区产生了对财政，尤其是对扶贫资金的过度依赖。

为了让一些地区摆脱财政依赖，激发这些地区内生发展的动力，江苏省政府实施了一系列激励机制，如实行差别化奖励政策，对脱贫快的多奖励，脱贫慢的少奖励，提前脱贫的给与额外奖励。2013年以来，苏北对财力性转移支付和专项转移支付重点向教育、社会保障等领域倾斜，进一步引导财政的科学有效利用。虽然江苏省已经开始探索和实施苏北财政转移的约束和激励机制，但仍没有完全发挥出财政“四两拨千斤”的作用，财政支持对苏北内生动力增长的激励机制仍待进一步深入和完善。

（二）产业转移易造成价值链低端锁定

为了推动苏北产业发展，江苏省委省政府实施了“南北共建园区”政策，支持苏南产业向苏北转移。目前，全省经省批准的南北共建园区已有37家。2013年，苏北地区新开工500万元以上项目2080个，新开工项目总投资2920.6亿元，同比增长14.6%，苏北实际引资额1758.1亿元，同比增长19.5%。以“南北共建园区”形式，引导苏南产业向苏北产业转移，把苏南企业的资本、技术、人才和管理等优势与苏北地区的资源优势、成本优势结合起来，在一定程度上加快了苏北的工业化进程。但同时，不得不重视苏南产业转移带来的负面影响。

苏南产业转移对苏北发展的影响，大体上与国际产业向苏南转移的影响差不多，体现的都是价值链的“低端锁定”。毋庸置疑，苏南在承接国际产业转移时已经在一定程度上导致了国际产业链的“低端锁定”，而苏南本地的优势产业是不会轻易转移到苏北的，那么苏南向苏北转移的产业，即使已经进行了改造和提升，也难以避免地会对苏北产业发展在产业链上进行二次“低端锁定”，这对苏北产业的升级、价值链的攀升以及构建现代产业体系都有一定的负面影响。在这种情况下，苏北很难立足自己的比较优势，与苏南实现错位发展，相反，苏北在相当长的一段时间内，都会形成对苏南产业的追赶阶段，难以实现超越。

（三）发展着力点分散难以形成合力

多年来，江苏省委省政府一直在探索苏北地区以及苏北各市的发展定位。江苏省在实施“四项转移”和南北共建开发园区等政策措施基础上，于2011年采取“一市一策”支持苏北加快发展，围绕进一步完善“一市一策”，省里推动出台了促进盐城加快发展、支持徐州老工业基地振兴、宿迁实现更大突破、推进连云港国家东中西区域合作示范区建设、加快推进淮安苏北重要中心城市建设等政策措施。“一市一策”战略为苏北5市提出了明确的发展方向，给与了明确的发展定位，苏北各市得到了快速发展，但仍然是多点发力。

从苏北区域协调发展来看，苏北仍缺乏一个能够带动地区整体联动发展的区域性增长极，五市之间还没有形成发展的合力。在这种情况下，苏北如果仍以融入苏南为发展目标，而不是积极建立区域经济增长极，那么，在相当长的一段时期内，苏北很容易处于对苏南的复制和追赶当中，难以激发内生发展的动力，更难以凭借自身发展的比较优势，实现创新和跨越发展。

（四）内生发展的要素资源有待提升

苏北内生发展的交通、人才等要素资源有待提升。到2013年底，苏北高速公路通车总里程达到1539公里，占全省总长度的41.4%，为苏北加快发展提供了有力支撑。相比高速公路，苏北的铁路交通仍是“短腿”，苏北与苏南之间，以及苏北各市之间缺乏城际快速通道，极大地阻碍了优质要素资源向苏北的流动。

人才是第一资源，苏北要提高内生发展动力，离不开对人才的引进和培养。近年来，江苏省委省政府出台了一系列吸引人才的政策措施，尤其是省苏北办组织开展的苏北创业领军人才奖申报评审工作，对获奖人员每人给予30万元奖励，引起较好反响。虽然苏北创业领军人才工程对苏北地区引进高端人才起到了很好的引领和示范作用，但面对苏北地区经济社会发展亟需的各层次人才，苏北在产业基础、交通条件、生活环境等各个方面，都对吸引高端人才显得乏力。另外，职业教育发展的滞后，也难以满足苏北产业发展对各类技术工作人员的需求，产业向苏北转移以及苏北产业的转型升级都缺乏强有力的人才支撑。

二、苏北内生动力增长的基础和潜力

苏北要在全省发展大局中有更大作为，承担更大责任，就要注重挖掘自身潜力，释放资源、环境、改革和政策等红利，并形成叠加效应，形成经济持续健康发展的动力结构。

（一）土地资源红利

截止2012年底，苏北5市土地总面积8230.5万亩，占全省土地总面积的51.17%，其中农用地5527.5万亩（耕地4111.5万亩）、建设用地1479万亩、未利用地1224万亩。与苏南地区相比，苏北的土地资源相对充裕，但存在数量大、布局散、效益低等问题，随着对苏北土地的节约集约利用、土地流转的加快，以及沿海滩涂和盐田的统筹使用，苏北将有大面积土地被置换出来，为今后的发展提供了宝贵的土地资源。

（二）农业现代化的优势

苏北的农业资源禀赋和基础条件均较好，但近年来，农业增加值比重偏小，存在被二三产业过度挤占的风险。针对这种情况，江苏省委省政府围绕特色林果、设施蔬菜、海产养殖、意杨等地方比较优势明显的产业组织实施了一批产业技术集成示范和带动农民增收致富项目，苏北农业现代化进程大大加快。苏北农业除了承担全省农产品的供给任务，还将发挥出全省生态屏障功能。随着碳汇逐渐成为稀缺资源，农村除了提供传统的农副产品，还直接产生大量的碳汇效益。苏北凭借农业带来的大量碳汇效益，将在未来以低碳经济理念建立起来的新型区域分工格局中凸显重要的战略地位。

（三）生态环境容量红利

苏北在全省生态环境中具有重要战略地位，苏北广阔的腹地空间，为江苏发展提供了重要的生态资源。目前，苏北拥有3个国家级自然保护区，自然生态保护情况比较好。但是，苏北地处淮河流域下游，又承担着南水北调的通道任务，同时，苏北正处于工业化、城镇化的高速发展期，苏北的生态环境建设工作面临诸多挑战。针对这些问题，苏北加大了对生态环境保护的力度，生态文明建设稳步推进。随着生态补偿机制、排污权交易、碳汇交易等市场化机制的日益成熟，苏北的生态环境将成为巨大的资源，生态环境容量也将为苏北现代产业体系的建设带来发展空间。

（四）改革和政策红利

每一次大的发展，都是一次大的改革的过程。多年来，江苏省在改革方面先行先试的地区多集中在苏南地区，苏北地区成为改革的洼地。苏北要实现大的发展，“小打小闹”是不行的，必须得从改革的层面加以设计和推动。为了实现苏北发展的新突破，江苏省委省政府提出在苏北地区鼓励先行先试、大胆探索，充分释放制度创新红利，依靠改革创新取得更大成效，这无疑将为苏北地区发展带来巨大的改革红利。随着“一路一带”国家战略的出台，连云港作为江苏对外开放的窗口之一，地位和作用得到大大的提升，这将为苏北开发开放带来重大的政策红利。

三、苏北内生动力增长的路径

区域经济每一次大的飞跃，都是一次大的改革开放的结果。苏北要在多年来各项扶持政策的叠加作用下，突破传统模式，实现大的跨越式发展，必须要结合自身发展的比较优势，用更大的力度来推进苏北的全方位改革创新，进一步释放经济发展的内生动力和活力，形成苏北地区内生发展的动力机制。

（一）推动苏北地区整体开发开放

随着“一路一带”国家战略的出台，连云港作为苏北对外开放的窗口地位将得到极大凸显，苏北可以以连云港为龙头，带动整个苏北腹地的开发开放。

实施“负面清单”制度。推行负面清单管理模式，将政府管理由注重事前审批转为事中事后监管。进一步将行政审批权限下放，尽可能减少审批程序，积极创造制度红利，充分激发苏北地区的市场和企业活力，给苏北地区开发开放更多的话语权，以此来激发自身发展的内生动力，支持苏北探索具有自身特点的改革创新路子，真正实现以改革的领先支撑发展的率先。

建立苏北区域性流通大市场。依托苏北的交通枢纽、生产基地、中心城市和大型商品集散地，发挥“连云港国家东中西合作示范区”的政策优势，构建服务苏北地区，并沿东陇海线辐射中西部地区的流通网络。依托苏北的特色资源和优势产业，建设一批辐射带动能力强的商贸中心、专业市场以及全国性和区域性配送中心，形成大市场激活大流通，大流通带活大市场的良性互动局面。

积极争取国家和省级层面的改革在苏北率先试点。在争取国家和省级层面改革试点的同时，要扎实有效推进苏北现有改革试点，真正发挥改革试点的示范和带动作用。依托苏北发展的特色和优势，主动作为，探索以制度创新为核心的改革创新之路，放大改革效应。

（二）创新财政运行机制

建立财政资金的利益激励和风险约束机制。进一步优化财政资金的流向，发挥财政资金的导向性作用，把钱用到关键领域和环节上，真正发挥财政“四两拨千金”的作用。通过融资担保、创业投资、资金扶持等方式，将无偿资助、无息使用以及有偿使用财政资金相结合，建立利益激励机制和风险约束机制，提升财政资金的使用绩效。对于财政专项基金的有偿使用，可以尝试组建投资股份公司和股份合作制企业，按照现代企业制度，建立投资、建设、经营、管理一体化的业主责任制，进一步推动政府投资方式的市场化、科学化和规范化。

创新市场化环境资源使用机制。利用江苏正在全国率先探索市场化生态补偿机制的契机，探索在苏北地区建立市场化生态补偿机制试点和排污权有偿使用试点，并建立排污权有偿使用和交易平台，以及碳汇交易平台，进一步扩大补偿范围、提高补偿标准，为苏北生态补偿和保护带来新的财政来源，确保生态补偿和保护有动力、可持续。实现财政对生态补偿的根本保障，苏北地区才能真正发挥自身的比较优势，宜工则工、宜农则农、宜旅则旅，不照搬苏南模式，不片面追求产业结构，真正发展自己的优势产业和特色产业。

（三）提高产业转移的层次和水平

培育特色和优势产业。苏北地区在承接苏南及国际产业转移时，要坚决避免高污染，低效率企业的引进，力求结合自身比较优势，合理选择主导产业和关联产业，避免与产业转出地的产业结构趋同，以及产业的低水平复制，真正依托和借鉴发达地区转移产业带来的资金、技术和管理模式，将本地资源优势转化为产业优势，培育壮大苏北地区具有自我发展能力的特色和优势产业。

注重产业链转移。招商引资中不以项目规模作为主要标准，要积极承接具有产业带动力的企业和群体转移项目，尽快发展“嵌入式”产业集群。随着“嵌入式”产业集群的逐步发展，政府应不断加强对本土企业的扶持，在融资、研发、市场、信息等方面给与支持与引导，并积极为本土企业和外来企业搭建交流合作平台，推动本土企业与外来企业的合作，引导本土企业找准自身在整个产业链中的定位，最终发展为具有较高区域自我发展能力的“根植性”产业集群。

发挥市场的主导作用。在产业转移过程中，要尽量减少政府的行政干预，以市场为主导，政府的着力点应聚焦产业转型以及相应的公共服务。政府应该充分挖掘并发挥“企业家精神”，为形成地方企业家战略同盟提供平台和环境，如政府可支持建立企业家交流平台，促进企业家之间的交流与合作，推动企业之间形成产业链上的分工合作。

（四）加强内生发展的软硬环境建设

建设苏北区域内及区域外快速交通通道。徐宿淮盐铁路的开工建设，将为苏北打开一条对外联系的快速铁路通道。在此基础上，苏北还要继续探索交通方式的多样化，将高速铁路、轻轨、地铁等交通方式有效结合，加快建设苏北区域内城际之间、与苏南和长三角以及中西部地区外部联系的便捷通道，为产业发展、人才引进与交流提供更好的条件。在内部交通方面，要针对产业布局及外部交通干线布局，加紧优化城市内部快速交通通道，实现内部交通与外部交通的无缝高效对接。

注重人才的培养和引进。在高端人才培养与引进方面，继续巩固苏北创业领军人才年度奖励工作的成果，在此基础上，探索更多样化、更富成效的人才激励机制。同时，苏北应根据产业发展需要，大力发展职业教育和技术培训。政府应开展与科研院所、大专院校、企业等方面的对话，围绕企业的需求与职业能力标准，有针对性地组织开展岗前培训与职业技能培训，并鼓励高校与企业合作建设实习基地，为苏北承接产业转移提供人力支持。

提供技术和资金支持。政府可在相关科研院所和高校遴选专家，组织成立专家顾问团，采取无偿服务和有偿服务两种形式，为产业发展提供宏观经济指导，为企业发展提供技术和决策支持。政府建立风险基金、创业基金和创新孵化器，从研发到商业化，为企业创新提供全程扶持与资助。加强资本市场的对接，大力吸引发达地区金融机构到苏北设立分支机构，为苏北产业发展提供强有力的金融支持。

（五）加快农业现代化进程

大力发展现代高效农业。继续发挥苏北农业作为全省粮食主产区的功能，依托苏北农业在全省的比较优势和竞争优势，加快建设城乡农业产学研合作平台，提升农业发展理念，创新农业经营方式，提高农业科技贡献率，提高农业综合生产效率。加强苏北农业的生态化和标准化建设，建立健全农副产品的全程质量追溯制度，树立苏北农副产品的区域品牌。

积极延伸现代农业产业链。加快对新型农业经营主体的培育，鼓励土地股份合作、专业合作、劳务合作、投资合作等多种投资方式，开展多种形式规模经营。大力发展都市农业，依托品质优良的农业资源，建设若干绿色菜篮子基地。探索设立农业主题公园和家庭农场，大力发展观光农业和体验农业。探索将江苏南北共建园区的领域向农业延伸，建设南北共建农业产业园区、农产品加工集中区和农产品市场体系。

加快农村土地流转。创新农村土地流转制度，建立由政府、市场、公众三方参与的协商机制和利益分配机制，确保农村土地流转的公平、科学。加快建设农村产权交易服务平台，加快对现有废弃、散乱、闲置、低效利用的农村建设用地的流转，对置换出来的农村土地进行统筹规划，高效利用。在土地流转过程中，尽力对污染土地进行无害化处理和生态修复。

（六）创新考核激励机制

制定“一市一策”考核指标。苏北五市实行“一市一策”，各市的发展导向、发展目标和发展重点各不相同，应该针对各市的发展实际和发展目标，制定相应的绩效评估指标体系，不断创新、完善干部政绩考核评价制度。通过制定科学合理的、有针对性的、符合地方实际的考核体系，真正激发苏北各地发展的比较优势，让各地领导干部减轻考核指标的负担，不盲目追求发展规模和产业结构，切实思考适合当地发展的产业，宜农则农，宜工则工，进而形成当地自身发展的内在动力。

建立完善绿色发展考核体系。在考核评价指标中，强化对减少资源消耗、减轻环境损害、提高生态效益等方面的考核。建立资源环境承载能力评估系统和资源环境影响动态监测系统，并结合考核，研究制定生态环境损害责任终身追究制度。对项目审批由注重立项前的环评，转为注重对项目实施过程中的生态环境影响监管，定期对项目实施情况开展回顾性评价。

注重创新能力考核。把对领导干部在创新发展地方经济、加强社会管理、提高区域创新能力等方面的指标纳入考核体系。激发领导干部服务地方经济、服务群众的新思维、新举措，激励领导干部不墨守成规，不机械照搬上级指令，而是根据地方实际情况，创新工作机制和管理模式，切实提高地方经济社会发展的质量和效益。■

参考文献：

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（周莉雅，1977年生，吉林松原人，江苏省宏观经济研究院高级经济师。研究方向：区域经济与城乡发展）