上海企业研发费用加计扣除政策实施成效与建议

文 王敏杰 常静

上海企业研发费用加计扣除政策实施成效与建议

文 王敏杰 常静

近年来，上海市企业研发费加计扣除政策在享受企业家数、研发项目数、研发费加计扣除额、减免所得税额等方面逐年上升，直接带动了企业增加技术创新投入。

当前，上海正处于创新驱动发展、经济转型升级的关键时期，实施研发加计扣除政策，其目的在于通过税收优惠政策降低企业研发成本和风险，激发企业加大科技投入的积极性，促进企业提高核心竞争力，从而推进城市经济结构调整和产业转型升级。就上海总体而言，随着企业研发费税前加计扣除政策的不断深入与实施，企业的研发项目数量、经费投入都呈现增长的态势，企业研发费用加计扣除税收优惠政策对企业研发资源的投入逐步呈现出较好的激励作用，促进企业全面提升自主创新能力，进而造就了大批具有较强科技创新能力和核心竞争力的企业群，这对推动上海区域创新能力和产业转型升级具有重要意义。

政策进展成效

促进区域创新能力提升。2008年至2013年间，上海市企业研发费加计扣除政策在享受企业家数、研发项目数、研发费加计扣除额、减免所得税额等方面逐年上升，直接带动了企业增加技术创新投入。企业研发费用税前加计扣除政策成为激励企业加大研发投入，提高企业自主创新能力，加快经济发展方式转变的有效举措。

促进企业加大研发费用投入。研发费用加计扣除政策，对企业最直接的效应就是税负的直接减免，增加了企业的留存利润，有利于企业进一步加大研发投入力度。尤其是2013年扩大了可加计扣除研发费用的计核范围，将科研人员的“五险一金”纳入其中，从而获得了更大的税费减免。加计扣除政策促进了思源电气股份有限公司进一步加大研发投入力度，公司研发投入比享受政策前平均增长11%-20%；同时，对提升企业自主创新能力的作用和效果显著。平均每年申请发明专利6项、获得发明专利授权4项。

促进企业提升研发创新管理能力。加计扣除政策要求企业对研发项目进行立项、编制预算，并准确归集研发费用，要求每个项目都有独立的立项计划、研发技术报告、研发工作报告、验收结果及应用效果等，从而使企业的研发活动更加清晰明确，有的放矢。

图1 加计扣除政策在上海的执行效果

主要经验与做法

在加计扣除政策落实过程中，上海积累了很多经验，值得进一步复制与推广，具体表现在：

科技、税务等多部门协同，促进政策落实。2014年，市经信委、市税务局和市科委共同支持上海软件行业协会组织编写了《软件企业研发费用加计扣除操作手册》一书。为进一步规范企业研发费用加计扣除项目立项操作流程，进一步提高企业税收优惠政策的效率,促进企业开展研究开发活动，结合市属企业实际情况，由上海市科技创业中心与市税务三分局根据市科委、市税务局规范研发费加计扣除立项鉴定流程的要求，于2013年签订《税务三分局和市科技创业中心研发立项工作合作方案》，方案进一步明确了双方职责、规范了立项登记流程、修订完善了申请书和流转表。

市区多级联动，规范操作流程。市级层面出台相应的政策与管理办法，区级层面根据各区特点，负责政策的具体落地。上海市科委通过市区联动，动员各区县、街镇、科技园区的力量深入企业开展政策宣传，每年组织上百场政策培训会，组织企业财务研发人员参加培训。上海市科技创业中心连续三年对加计扣除政策在各区县的实施情况、知晓度、便捷性、满意度、对于激励企业加大研发投入的效果等进行了评估。

“一口式”受理，为企业提供优质服务。在促进政策落实的过程中，上海区县积极探索“一口式”受理方式，简化企业申报流程。浦东新区自2008年以来，区税务局与区科委探索建立了“税务受理、科委鉴定”为主的“一口式”工作流程，具体形成了“一口受理、后台流转、紧密协同”的工作模式。即所有企业申报的研发项目通过税务部门办事窗口一口受理，对有异议的研发项目通过后台转至新区科委鉴定，新区科委组织专家对有异议的研发项目进行鉴定，并在规定时限内将鉴定结果直接转至新区税务部门，再由新区税务部门核定加计扣除额。

相关问题与建议

尽管上海的加计扣除政策实施效果在全国处于领头羊的位置，但是，不论是政策本身还是政策的执行过程中，仍存在不少问题，相关建议如下：

问题1：两个目录未能覆盖“四新”企业发展方向。据对浦东新区部分企业调研了解，约占12%的企业认为其研发活动不符合目录规定，特别是一些新兴领域的研发活动，由于不在政策目录内，难以享受加计扣除政策优惠，达不到激励企业在新兴领域开展研发活动的目的。

建议：以“负面清单”突破两个目录限制。随着改革的进一步深入，建议国家有关部门进一步扩大甚至取消两个目录限定，出台“负面清单”机制，重点衡量技术的“两性”（创新性、先进性）为依据设计政策覆盖范围。

问题2：关于“两性”（创新性、先进性）的界定没有明确标准。在税务、科技部门间存在“两性鉴定”的分歧，在各区县间对“两性”的界定也不统一。总体来讲，亟需在市级层面统一标准，便于各区县操作，也有助于提高加计扣除政策的公平性、公正性。

建议：研究制定研发项目鉴定管理办法。在市级层面统一研发项目的鉴定规程，出台相应管理办法，规范鉴定标准、鉴定时间、鉴定方式、鉴定程序、争议解决等。建议税务、科技等部门借鉴国外管理经验，在市级层面统一申请流程，比如建立加计扣除项目认定网上申报系统。通过系统管理，一方面有利于管理部门对历年数据进行统计分析，便于对企业申报项目与历年申报项目进行比较，及时发现企业申报中存在的问题，提升服务效能；另一方面便于专家网上评审，降低行政成本，提高行政效能。

问题3：企业对税务、科技部门审批意见的申诉渠道不畅。从沪税所38号文的规定及其修订的《企业研究开发项目鉴定意见书》中看出，只要税务部门对企业提交的研发项目有异议的，可要求企业提供政府科技部门的鉴定意见。但是，如果企业对税务部门直接否决企业的申请有异议的，却没有申诉渠道。

建议：制定项目争议协调机制。对于企业、科技或税务部门有异议的项目，在市级层面统一出台项目争议机制，建议由科技部门牵头、税务等有关部门参加，根据领域发展需求和布局，从项目的必要性、科学性、可行性、合理性及预期效益等方面进行复审，并且对于复审结果，有关部门、企业应严格执行。

问题4：中小企业研发项目立项、管理不规范。调研中发现很多企业在立项时，并没有按照研发项目独立核算，在申请加计扣除政策时需要逐个进行重新核算。很多企业的研发-财务管理体系还不规范，由于研发费用的归集涉及到企业的多个部门，企业财务部门与研发部门各自为政、完全脱节，导致了研发费用归集无法进行。

建议：引导企业完善财务、科研管理系统。与其他优惠政策相比，研发税收优惠政策相对较为复杂，涉及研发活动的认定、研发费用的归集、研发优惠的计算和申请等许多方面。因此，相关咨询服务对于帮助和鼓励企业，特别是资金不充裕甚至处于亏损中的中小企业，低成本地完成申请十分重要。另一方面，政府引导鼓励市场进行信息化平台建设，建立一套规范性强的科研-财务管理系统，通过后补贴、发放创新券等方式免费或低价推广给中小企业。

（作者就职于上海市科学学研究所）