当代中国城市基层治理的新范式

丁云 么莹莹

改革开放30多年以来，我国大中型城市基本上形成了以街道办事处和居委会体制（简称街居制）为基础的城市社会管理体制。协商民主理念引入城市基层治理，在拓展基层民主渠道的同时，更能让社区的行动主体自由、自愿、平等地组织起来，实现政党组织、基层政府、社区单位、社团组织和社区居民之间的理性合作，通过公共平台参与社区公共事务的协商和讨论，以达成社区行动主体广泛接受的共识，从而实现城市基层从管理到治理的转变。

协商民主与治理紧密相联

要理解城市基层治理，首先要理解治理。治理理论在20世纪80年代兴起于西方一些国家，由“地方治理”到“公司治理”发展为“公共治理”，现已成为全球政府治国转型的普遍趋势。治理是各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。治理概念强调的是多元主体、多向权力、协调互动、资源共享。也就是说，治理意味着通过政府与公民之间的自觉、自愿的持续互动以实现公共利益最大化。党的十八届三中全会公报9次提到“治理”，全会通过的《决定》则有24次出现“治理”一词。从“管理”到“治理”，一字之差凸现了党执政理念的升华、治国方略的转型，将对中国未来发展产生重大影响 。现代国家治理亦是一种民主治理，城市基层治理是国家治理体系的重要组成部分。

协商民主理论兴起于20世纪80年代的美国，在21世纪初为我国学术界所广泛关注。协商民主已经成为我国社会主义民主的重要形式。协商民主追求一种善治的民主模式，主张作为民主政治之主体的公民，自由、平等、理性地参与到影响自己的公共决策的讨论中去，通过讨论逐渐实现偏好的转换，最终达成共识，解决问题。它是一种多元主体共同参与的治理型民主，与治理理念具有密切的关联。

2006年2月，中国共产党通过的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：“人民通过选举、投票行使权力和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”党的十八大报告强调社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，并作出健全社会主义协商民主制度的战略部署。这对于坚持走中国特色社会主义政治发展道路，推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主具有重要意义。十八届三中全会提出把“推进国家治理体系和治理能力现代化”列为全面深化改革的总目标，提出要“加快形成科学有效的治理体制，发展基层民主，开展形式多样的基层民主协商，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。

这些论述为我国基层民主及城市基层治理的发展指明了方向。在新的历史条件下，协商民主被赋予更为广泛的内涵，它把有序参与、平等议事、凝聚共识、民主监督、科学决策、协调各方、和谐发展融为一体，具有更大的包容性和有效性。协商民主落实到城市基層治理中，可以充分利用既有政治资源，拓宽民主参与渠道，吸纳各方意见和建议，集中各方智慧和力量，使基层党委和政府的决策更加科学合理，形成强大社会合力。

协商民主是完善城市基层治理的现实要求

当前，市场化、城市化和现代化进程加速推进，城市基层治理日益复杂与艰难。城市基层治理不能仅仅停留在以制度规范和科学规划为特征的管理上，而是应该积极开发、利用各种治理资源，实现政党组织、基层政府、社团组织、社区单位以及社区居民之间的理性合作，以构建和谐的社区共同体。协商民主是完善基层治理的必然要求。

首先，协商民主是满足社区主体多元需求和共同利益的需要。在城市基层，存在各种各样的多元利益。但是，多元利益的存在也是以共同利益为前提的，对共同利益的需要和不断交换利益的要求是有效治理社区共同体的必要条件。从某种意义上讲，利益主体越是多元化，共同利益的需要越是迫切，对解决共同利益和多元利益的机制安排的需求也越发强烈。因为，社区共同体中的利益多元化日益明显，越需要共同体的约束，越需要在遵守共同体的游戏规则下，通过理性参与和互动、博弈，形成共同利益的均衡点。比如，环境美化、小区停车、邻里关系、文化场所等利益指向，都离不开社区共同体的参与、沟通和交流。

其次，协商民主能化解当前城市基层治理的内在矛盾。现阶段，城市基层治理同农村基层治理具有相似的同构性，即都具有浓厚的权力“三元混合结构”：政党组织、政府和社区自治组织三者的权力相互交织在一起。三者共存有客观性，也符合我国政治生活需要。但问题是，它们之间缺乏有效的互动：公共管理者在自上而下的“压力型政府体制”中，事无巨细地承担着管理的任务，但是，在公共资源的供给、开发与利用日益规范化以及城市社区认同和集体行动极其有限的条件下，它既缺乏强有力的管理手段，又缺乏社区民众的积极支持。而另一端则是社区居民的需求在既定的政治框架下，不仅难以满足，而且无法行之有效地表达。在这种情况下，治理的真空也就随之出现，社会矛盾一触即发。显然，解决这种问题，在社会日益多元化的今天，沿用增强政府控制能力，实行直接管理的传统方法，是难以奏效的。那么，什么方法能化解这种内在矛盾呢？即是协商民主。通过协商民主的模式，可以充分调动社区的各类行为主体，以对话与协商为平台，理性交流和沟通，以求达成共识，从而取得治理的有效性。

第三，协商民主在城市基层治理中的有效运作有赖于公共参与的扩展与深入。长期以来，城市基层治理的格局非常复杂，基层区域被复杂的单位体制所分割。在单位制的社会中，一个居民区内，绝大部分人都把生活交往的重心放在为其提供各种社会资源的单位，社区公共参与因此变得非常稀少，公共交往领域也非常狭隘，致使城市居民区成了一个“陌生人社会”。当然，这并不是说在城市基层没有人参与社区事务了。客观而言，当前城市基层的公共参与在历史的基础上继续发生了角色及公共意识的变化。经常、高效地参与公共事务的人多是社区精英，比如掌握各种政治、行政权力的领导干部，拥有其他各类优势社会资源的成功人士，他们的参与直接影响着基层治理的绩效。而普通的社区居民，其公共参与则受客观条件的制约相对不足。即使有参与，也多是仪式性、表面化的，没有深入到治理的深层问题。而协商民主则往往强调参与的平等、理性、广度和深度。因此，无论是从治理还是从协商民主的角度来看，都要求公共参与能得以扩展与深入。既要有精英阶层的参与，也要有普通居民的参与;既要包含与社区联系比较多的群体，比如社区党员，社区成员，楼栋负责人，中老年妇女及一些弱势群体，也要包含年轻的职业群体;既要参与到基层治理中的简单、容易解决的问题，也要深度参与到基层治理的核心问题，比如社区权力结构的调整，利益分配等等。

“问政”机制是协商民主城市治理的有效实践

协商民主作为中国社会主义政治文明建设的新理念，正在经历从理论到实践的转换。北京市朝阳区麦子店街道在社区治理中全面推行“问政”机制，有力推进了协商民主在基层的实践和发展，为城市基层治理提供了一个协商对话、利益诉求、矛盾化解和公共服务的新范式，对构建和谐社区建设具有十分重要的现实意义。

朝阳区麦子店街道地处东三环和东四环之间，辖域面积6.5平方公里。下辖朝阳公园社区、农展南里、霞光里、枣营北里、枣营里共5个社区，有常住居民5万人，其中外籍居民7000多人，街道成立于1992年。2011年以来，街道积极推进社会管理创新和社区治理探索，逐步建立了“问政于民”的新机制。“问政于民”简称“问政”。“政”指众人之事，公共事务。问政指的是咨询和协商公共事务。其中，问政的主体是政府，问政的对象是人民群众。“问政于民”即向人民群众咨询问题，同人民群众协商公共事务。问政分为问需、问计、问责三部分。问政的基础是问需，即在街道“初选协商会”收集民需，解决“办什么”的问题;问政的核心是问计，即在获取真实、客观的民需基础上，政府需要主动回到人民群众中去，与人民群众协商“怎么办”;问政的关键是问责，即引入群众监督机制，在每年的问政座谈会上，针对前一年实事工程办理情况，由议事代表进行评议打分，公开透明是将问责落到实处的基本条件。这一机制的建立，表明城市基层政府已经开始由传统的“权威型治理”模式向“商议合作型治理”的模式转变，开辟了一条新的基层协商民主的渠道，对构建和谐社区建设和民主治理新平台具有十分重要的现实意义。

构建协商对话平台是实现基层民主治理与和谐社区建设的内在保证。在问政过程中，协商对话在社区和街道两个层面展开。在社区层面，有社区议事会。在街道层面，有“初选协商会”和“问政座谈会”。这些开放的、吸纳广泛社会主体和力量参与协商对话的平台，对于利益问题的解决和治理提供了一种多方参与的机制，对多元利益冲突的化解提供了一种新的渠道，是实现民主治理建设和谐社区的内生保证。一是多元化对话协商。“初选协商会”由三部分人组成：由社区议事会推选的议政代表;由街道邀请的社会专业人士，包括政府委办局的人士，也包括在“问需”过程当中提交过建议案的住在本地区的外籍人员;办事处的领导班子及科室负责人，其中还包括律师。社区议事会的参加人员有居民常务代表、社会单位代表、物业代表、业务会代表。其中也包括社区党代表和社区工作者，还有社区根据议事内容所涉及的相关专业内容聘请的社会专业部门组成的议事会。二是多领域对话协商。凡涉及群众切身利益，诸如劳动就业、房屋拆迁、社会保障、环境保护、居民消费、土地征用等，都可以通过协商的形式，让所有利益主体参与讨论，通过不同意见的交流和协商达成共识，最大限度地实现公共利益。三是多渠道对话协商。采取面对面交流、信访接待、上门听取意见、召开协调会等形式，及时解决涉及群众切身利益的问题，让社会群体中各种不同意见和要求，在理性对话中得到系统、综合的反映，达成一定的共识，使公共决策最大限度地平衡各方利益，促进和谐发展。

构建利益诉求平台是实现基层民主治理与和谐社区建设的外在要求。在当前利益格局多元化的时代，要实现建设和谐社会的伟大目标，努力构建一个程序规范、科学公正、广泛参与的多元利益诉求机制和平台至关重要。“问政于民”带给群众一个合法正当的途径和方式来表达自身需求和意见，实现和维护自身利益。一是直接了解诉求。“问政于民”使街道和社区干部做到身体走进社区、思想走进群众、工作走进实际，主动问需于民、问计于民、问政于民。这一平台使广大群众的利益诉求直接反映到街道决策层，避免渠道长、环节多导致的利益诉求失真、失效或遗失。二是形成收集诉求的合力。问政过程中的“初选协商会”和“问政座谈会”能够充分发挥各级人民代表、政协委员、党代表和各民主党派在反映社情民意中的作用，并广泛宣传动员各类社团组织和个人志愿者支持、帮助群众表达他们的利益诉求，给他们以必要的政策、人力、物力鼓励与支持，从而形成协助群众利益诉求工作的网络。三是有效解决诉求。“问政于民”不仅在收集社情民意方面及时全面，更能直接快速地转化到诉求解决程序，这得益于“问政于民”不仅是收集诉求的平台，也是解决诉求的平台。因此，越来越多的居民乐于通过“问政”解决诉求。

构建公共服务平台是实现基层民主治理与和谐社区建设的目标所向。问政于民机制坚持在群众身边解决群众的事，充分发挥协同优势，4年多的实践取得了显著成效，得到了群众的认可和赞扬。一是服务资源全面。在社会转型背景下，单靠社区、街道或政府某个部门的力量往往无法满足千差万别的公共服务需求。麦子店街道充分整合就业、社保、民政、公安、司法、人口、卫生、文化等部门的社会管理职能和服务资源，构建起社区综合管理和公共服务平台，从多层面、多渠道、多角度为社区广大居民群众提供公共服务保障。二是服务力量专业。问政过程中集合了较为专业的力量，为专业化服务奠定了基础。另外，“问政于民”机制充分动员各种专业力量，强化社团的自觉服务意识，培育引导各种专业化公益性组织，動员志愿者力量，为社区居民提供优质服务。按照“数据向上集中，服务向下延伸”的建设目标，建立完整高效的与社区民生工作、社会保障公共服务各项业务工作相适应的信息系统，利用信息化技术手段广泛开展民生工作、社会保障等公共服务。三是服务内容和形式多样。在送政策知识到社区方面，充分利用与群众面对面交流的机会，通过作讲座、上党课、组织广场主题活动等，宣传市、区党代会精神和决策部署，开展政策解读、答疑解惑和法律咨询。在服务基层组织建设方面，按照创先争优的要求，主动帮助基层抓好班子、队伍、阵地和制度建设，主动为基层党组织在改进工作方式、增强服务功能、加强自身建设、扩大工作覆盖面等方面建言献策，帮助基层理清思路、明确目标，不断提升基层党组织的凝聚力、战斗力和带领群众科学发展的能力水平。

城市基层从“管理”到“治理”模式的改变，客观上要求公民有序而广泛地参与，实行协商民主。协商民主落实到城市基层，以化解利益冲突，减少矛盾，实现广泛的民主与集中相统一，最大程度地调动社区居民和其他各类主体参与的热情和积极性，使基层治理既讲求效率，又充满活力。

（作者单位：北京工业大学马克思主义学院）

责任编辑：谭   丁